Δρ. Γεώργιος Ανθρακεύς: Σημαντική απόφαση του ΔΕΕ κατά Μάλτας την 29.04.2025 για υπεροχή του ευρωπαϊκού δικαίου ακόμη και για ζήτημα αποκλειστικής αρμοδιότητας της χώρας μέλους της ΕΕ.
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ ΤΗΣ ΕΕ ΣΤΟ ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ (τμήμα μείζονος συνθέσεως)
της 29ης Απριλίου 2025 (*)
«Παράβαση κράτους μέλους – Άρθρο 20 ΣΛΕΕ – Ιθαγένεια της Ένωσης – Άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ – Αρχή της καλόπιστης συνεργασίας – Αρχή της αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ των κρατών μελών – Χορήγηση της ιθαγένειας κράτους μέλους – Ιδιαίτερη σχέση αλληλεγγύης και πίστης – Εφαρμογή προγράμματος χορήγησης ιθαγένειας σε επενδυτές – Πολιτογράφηση με αντάλλαγμα προκαθορισμένες πληρωμές ή επενδύσεις – Συναλλακτικός χαρακτήρας του συστήματος πολιτογράφησης, που ισοδυναμεί με “εμπορευματοποίηση” της ιθαγένειας της Ένωσης».
Στην υπόθεση C‑181/23, με αντικείμενο προσφυγή δυνάμει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ λόγω παραβάσεως, η οποία ασκήθηκε στις 21 Μαρτίου 2023, Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τον C. Ladenburger, την E. Montaguti και τον J. Tomkin, προσφεύγουσα, κατά Δημοκρατίας της Μάλτας, εκπροσωπούμενης από την A. Buhagiar, επικουρούμενη από τον D. Sarmiento Ramírez-Escudero, abogado, καθής, ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τμήμα μείζονος συνθέσεως), συγκείμενο από τους K. Lenaerts, Πρόεδρο, T. von Danwitz, Αντιπρόεδρο, K. Jürimäe, Κ. Λυκούργο, I. Jarukaitis, M. L. Arastey Sahún, S. Rodin (εισηγητή), A. Kumin, N. Jääskinen και Δ. Γρατσία, προέδρους τμήματος, E. Regan, I. Ziemele και J. Passer, δικαστές, γενικός εισαγγελέας: A. M. Collins γραμματέας: R. Stefanova-Kamisheva, διοικητική υπάλληλος, έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 17ης Ιουνίου 2024, αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 4ης Οκτωβρίου 2024, εκδίδει την ακόλουθη.
Απόφαση
1 Με την προσφυγή της, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Δημοκρατία της Μάλτας, θεσπίζοντας και εφαρμόζοντας θεσμοθετημένο πρόγραμμα χορήγησης ιθαγένειας σε επενδυτές, όπως το Maltese Citizenship by Naturalisation for Exceptional Services by Direct Investment (χορήγηση μαλτέζικης ιθαγένειας με πολιτογράφηση λόγω παροχής εξαίρετων υπηρεσιών μέσω άμεσων επενδύσεων, στο εξής: πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές), βάσει του άρθρου 10, παράγραφος 9, του Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) [νόμου περί μαλτέζικης ιθαγένειας (κεφάλαιο 188 των νόμων της Μάλτας)], όπως τροποποιήθηκε με τον Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) [νόμο για την τροποποίηση αριθ. 2 του νόμου περί μαλτέζικης ιθαγένειας (νόμος XXXVIII του 2020)] (The Malta Government Gazette αριθ. 20,452, της 31ης Ιουλίου 2020, στο εξής: νόμος του 2020) και την Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) [κανονιστική απόφαση του 2020 σχετικά με τη χορήγηση ιθαγένειας λόγω παροχής εξαίρετων υπηρεσιών (παράγωγη νομοθεσία 188.06 των νόμων της Μάλτας)] (The Malta Government Gazette αριθ. 20,524, της 20ής Νοεμβρίου 2020, στο εξής: κανονιστική απόφαση του 2020) (στο εξής: νόμος περί μαλτέζικης ιθαγένειας), το οποίο παρέχει δυνατότητα πολιτογράφησης παρά την απουσία πραγματικού δεσμού των αιτούντων με τη χώρα, με αντάλλαγμα προκαθορισμένες πληρωμές ή επενδύσεις, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 20 ΣΛΕΕ και το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Οι Συνθήκες ΕΕ και ΛΕΕ
2 Το άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο, ΣΕΕ έχει ως εξής:
«Η παρούσα Συνθήκη διανοίγει νέα φάση στη διαδικασία μιας διαρκώς στενότερης ένωσης των λαών της Ευρώπης, στην οποία οι αποφάσεις λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο ανοικτά και όσο το δυνατόν εγγύτερα στους πολίτες.»
3 Το άρθρο 2 ΣΕΕ ορίζει τα εξής:
«Η Ένωση βασίζεται στις αξίες του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, της ελευθερίας, της δημοκρατίας, της ισότητας, του κράτους δικαίου, καθώς και του σεβασμού των ανθρώπινων δικαιωμάτων, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων των προσώπων που ανήκουν σε μειονότητες. Οι αξίες αυτές είναι κοινές στα κράτη μέλη εντός κοινωνίας που χαρακτηρίζεται από τον πλουραλισμό, την απαγόρευση των διακρίσεων, την ανοχή, τη δικαιοσύνη, την αλληλεγγύη και την ισότητα μεταξύ γυναικών και ανδρών.»
4 Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 2, ΣΕΕ:
«Η Ένωση παρέχει στους πολίτες της χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης χωρίς εσωτερικά σύνορα, μέσα στον οποίο εξασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων σε συνδυασμό με κατάλληλα μέτρα όσον αφορά τους ελέγχους στα εξωτερικά σύνορα, το άσυλο, τη μετανάστευση και την πρόληψη και καταστολή της εγκληματικότητας.»
5 Το άρθρο 4 ΣΕΕ ορίζει τα εξής:
«[…]
2. Η Ένωση σέβεται την ισότητα των κρατών μελών ενώπιον των Συνθηκών καθώς και την εθνική τους ταυτότητα που είναι συμφυής με τη θεμελιώδη πολιτική και συνταγματική τους δομή, στην οποία συμπεριλαμβάνεται η περιφερειακή και τοπική αυτοδιοίκηση. Σέβεται τις ουσιώδεις λειτουργίες του κράτους, ιδίως δε τις λειτουργίες που αποβλέπουν στη διασφάλιση της εδαφικής ακεραιότητας, τη διατήρηση της δημόσιας τάξης και την προστασία της εθνικής ασφάλειας. Ειδικότερα, η εθνική ασφάλεια παραμένει στην ευθύνη κάθε κράτους μέλους.
3. Σύμφωνα με την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας, η Ένωση και τα κράτη μέλη εκπληρώνουν τα εκ των Συνθηκών καθήκοντα βάσει αμοιβαίου σεβασμού και αμοιβαίας συνεργασίας.
Τα κράτη μέλη λαμβάνουν κάθε γενικό ή ειδικό μέτρο ικανό να διασφαλίσει την εκτέλεση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τις Συνθήκες ή προκύπτουν από πράξεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης.
Τα κράτη μέλη διευκολύνουν την Ένωση στην εκπλήρωση της αποστολής της και απέχουν από τη λήψη οποιουδήποτε μέτρου ικανού να θέσει σε κίνδυνο την πραγματοποίηση των στόχων της Ένωσης.»
6 Το άρθρο 9 ΣΕΕ προβλέπει τα εξής:
«Σε όλες τις δραστηριότητές της, η Ένωση σέβεται την αρχή της ισότητας των πολιτών της, οι οποίοι τυγχάνουν ίσης προσοχής από τα θεσμικά και λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της. Πολίτης της Ένωσης είναι κάθε πρόσωπο που έχει την υπηκοότητα κράτους μέλους. Η ιθαγένεια της Ένωσης προστίθεται στην εθνική ιθαγένεια και δεν την αντικαθιστά.»
7 Το άρθρο 10 ΣΕΕ έχει ως εξής:
«1. Η λειτουργία της Ένωσης θεμελιώνεται στην αντιπροσωπευτική δημοκρατία.
2. Οι πολίτες εκπροσωπούνται άμεσα στο επίπεδο της Ένωσης στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.
Τα κράτη μέλη εκπροσωπούνται στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο από τον αρχηγό κράτους ή κυβέρνησης και στο Συμβούλιο από τις κυβερνήσεις τους, οι οποίοι είναι δημοκρατικά υπεύθυνοι είτε έναντι των εθνικών τους κοινοβουλίων, είτε έναντι των πολιτών τους.
3. Κάθε πολίτης έχει το δικαίωμα να συμμετέχει στον δημοκρατικό βίο της Ένωσης. Οι αποφάσεις λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο ανοιχτά και εγγύτερα στους πολίτες.
4. Τα πολιτικά κόμματα, σε ευρωπαϊκό επίπεδο, συμβάλλουν στην διαμόρφωση της ευρωπαϊκής πολιτικής συνείδησης και στην έκφραση της βούλησης των πολιτών της Ένωσης.»
8 Το άρθρο 11 ΣΕΕ ορίζει τα εξής:
«1. Τα θεσμικά όργανα δίδουν, με τα κατάλληλα μέσα, στους πολίτες και στις αντιπροσωπευτικές ενώσεις τη δυνατότητα να γνωστοποιούν και να ανταλλάσσουν δημόσια τις γνώμες τους σε όλους τους τομείς δράσης της Ένωσης.
[…]
4. Πολίτες της Ένωσης, εφόσον συγκεντρωθεί αριθμός τουλάχιστον ενός εκατομμυρίου, υπήκοοι σημαντικού αριθμού κρατών μελών, μπορούν να λαμβάνουν την πρωτοβουλία να καλούν την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της, να υποβάλλει κατάλληλες προτάσεις επί θεμάτων στα οποία οι εν λόγω πολίτες θεωρούν ότι απαιτείται νομική πράξη της Ένωσης για την εφαρμογή των Συνθηκών.
Οι διαδικασίες και προϋποθέσεις που απαιτούνται για τη διατύπωση της εν λόγω πρωτοβουλίας καθορίζονται σύμφωνα με το άρθρο 24, πρώτο εδάφιο της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.»
9 Κατά το άρθρο 20 ΣΛΕΕ:
«1. Θεσπίζεται ιθαγένεια της Ένωσης. Πολίτης της Ένωσης είναι κάθε πρόσωπο που έχει την υπηκοότητα ενός κράτους μέλους. Η ιθαγένεια της Ένωσης προστίθεται και δεν αντικαθιστά την εθνική ιθαγένεια.
2. Οι πολίτες της Ένωσης έχουν τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που προβλέπονται στις Συνθήκες. Έχουν μεταξύ άλλων:
α) το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών,
β) το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου καθώς και στις δημοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας τους, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους,
γ) το δικαίωμα να απολαύουν στο έδαφος τρίτης χώρας, στην οποία δεν αντιπροσωπεύεται το κράτος μέλος την υπηκοότητα του οποίου έχουν, της διπλωματικής και προξενικής προστασίας κάθε κράτους μέλους, υπό τους ίδιους όρους που ισχύουν και έναντι των υπηκόων του κράτους αυτού,
δ) το δικαίωμα να αναφέρονται στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το δικαίωμα να προσφεύγουν στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή, καθώς και το δικαίωμα να απευθύνονται στα θεσμικά και στα συμβουλευτικά όργανα της Ένωσης σε μία από τις γλώσσες των Συνθηκών και να λαμβάνουν απάντηση στην ίδια γλώσσα.
Τα δικαιώματα αυτά ασκούνται υπό τους όρους και εντός των ορίων που ορίζονται από τις Συνθήκες και από τα μέτρα που θεσπίζονται για την εφαρμογή τους.»
10 Το άρθρο 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ ορίζει τα εξής:
«Κάθε πολίτης της Ένωσης έχει το δικαίωμα να κυκλοφορεί και να διαμένει ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών, υπό την επιφύλαξη των περιορισμών και με τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στις Συνθήκες και στις διατάξεις που θεσπίζονται για την εφαρμογή τους.»
11 Το άρθρο 22 ΣΛΕΕ προβλέπει τα εξής:
«1. Κάθε πολίτης της Ένωσης που κατοικεί σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοος έχει το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας του, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους. Το δικαίωμα αυτό ασκείται με την επιφύλαξη των λεπτομερέστερων διατάξεων που θεσπίζει το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα σύμφωνα με ειδική νομοθετική διαδικασία και μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Οι διατάξεις αυτές μπορούν να προβλέπουν παρεκκλίσεις όταν αυτό δικαιολογείται λόγω ειδικών προβλημάτων σε ένα κράτος μέλος.
2. Με την επιφύλαξη των διατάξεων του άρθρου 223, παράγραφος 1 και των διατάξεων που θεσπίζονται προς εφαρμογή του, κάθε πολίτης της Ένωσης που κατοικεί σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοος έχει το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο κράτος μέλος της κατοικίας του, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους. Το δικαίωμα αυτό ασκείται με την επιφύλαξη των λεπτομερέστερων διατάξεων που θεσπίζει το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με ειδική νομοθετική διαδικασία, ομοφώνως και μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Οι διατάξεις αυτές μπορούν να προβλέπουν παρεκκλίσεις όταν αυτό δικαιολογείται λόγω ειδικών προβλημάτων σε ένα κράτος μέλος.»
12 Το άρθρο 23 ΣΕΕ έχει ως εξής:
«Κάθε πολίτης της Ένωσης απολαύει, στο έδαφος τρίτων χωρών στις οποίες δεν αντιπροσωπεύεται το κράτος μέλος του οποίου είναι υπήκοος, της διπλωματικής και προξενικής προστασίας κάθε κράτους μέλους, υπό τους ίδιους όρους που ισχύουν και έναντι των υπηκόων του κράτους αυτού. Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τις αναγκαίες διατάξεις και αρχίζουν τις απαιτούμενες διεθνείς διαπραγματεύσεις για να εξασφαλίσουν την προστασία αυτή.
[…]»
13 Το άρθρο 24 ΣΛΕΕ ορίζει τα εξής:
«Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας μέσω κανονισμών σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, εκδίδουν τις διατάξεις σχετικά με τις διαδικασίες και προϋποθέσεις που απαιτούνται για την υποβολή πρωτοβουλίας πολιτών κατά την έννοια του άρθρου 11 [ΣΕΕ], συμπεριλαμβανομένου του ελάχιστου αριθμού κρατών μελών από τα οποία οι πολίτες αυτοί πρέπει να προέρχονται.
Κάθε πολίτης της Ένωσης έχει το δικαίωμα αναφοράς προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 227.
Κάθε πολίτης της Ένωσης δύναται να απευθύνεται στον Διαμεσολαβητή που θεσμοθετείται σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 228.
Κάθε πολίτης της Ένωσης δύναται να απευθύνεται γραπτώς σε οποιοδήποτε από τα θεσμικά ή λοιπά όργανα, που αναφέρονται στο παρόν άρθρο ή στο άρθρο 13 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, σε μία από τις αναφερόμενες στο άρθρο 55, παράγραφος 1, γλώσσες, της εν λόγω Συνθήκης και να παίρνει απάντηση στην ίδια γλώσσα.»
Η δήλωση αριθ. 2
14 Η δήλωση αριθ. 2, για την ιθαγένεια κράτους μέλους, την οποία τα κράτη μέλη προσάρτησαν στην Τελική Πράξη της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ 1992, C 191, σ. 98, στο εξής: δήλωση αριθ. 2), έχει ως εξής:
«Η Συνδιάσκεψη δηλώνει ότι, όταν στη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας γίνεται αναφορά στους υπηκόους των κρατών μελών, το θέμα του εάν ένα άτομο έχει την ιθαγένεια κράτους μέλους ρυθμίζεται αποκλειστικά και μόνο από τη νομοθεσία του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους. […]»
Η απόφαση του Εδιμβούργου
15 Στο τμήμα Α της απόφασης των αρχηγών κρατών και κυβερνήσεων, που συνήλθαν στα πλαίσια του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου στο Εδιμβούργο στις 11 και 12 Δεκεμβρίου 1992, για ορισμένα προβλήματα που έθεσε η Δανία σχετικά με τη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ 1992, C 348, σ. 1, στο εξής: απόφαση του Εδιμβούργου), προβλέπονται τα εξής:
«Οι διατάξεις του δεύτερου μέρους της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας σχετικά με την ιθαγένεια της Ένωσης παρέχουν στους πολίτες των κρατών μελών επιπλέον δικαιώματα και προστασία κατά τα οριζόμενα στο εν λόγω μέρος. Δεν αντικαθιστούν όμως επ’ ουδενί την ιθαγένεια των κρατών μελών. Το αν ένα άτομο έχει την ιθαγένεια ενός κράτους μέλους κρίνεται αποκλειστικά βάσει της νομοθεσίας του οικείου κράτους μέλους.»
Το δίκαιο της Μάλτας
16 Το άρθρο 10 του νόμου περί μαλτέζικης ιθαγένειας, το οποίο καθορίζει τις προϋποθέσεις για τη συνήθη πολιτογράφηση, προβλέπει στην παράγραφο 1, πρώτο εδάφιο, ότι ο αιτών μπορεί να λάβει πιστοποιητικό πολιτογράφησης ως υπήκοος Μάλτας εφόσον αποδείξει στον Υπουργό:
«a) ότι έχει διαμείνει στη Μάλτα επί δώδεκα συναπτούς μήνες αμέσως πριν από την ημερομηνία υποβολής της αιτήσεως· και
b) ότι, κατά την τελευταία εξαετία πριν από την προαναφερθείσα περίοδο των δώδεκα μηνών, είχε διαμείνει στη Μάλτα για χρονικά διαστήματα το σύνολο των οποίων ανέρχεται σε τέσσερα τουλάχιστον έτη· και
c) ότι διαθέτει επαρκή γνώση της μαλτέζικης ή της αγγλικής γλώσσας· και
d) ότι πληροί τις προϋποθέσεις ήθους· και
e) ότι θα είναι άξιος πολίτης Μάλτας.»
17 Κατά το άρθρο 10, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του νόμου αυτού, ο Υπουργός μπορεί, εφόσον το κρίνει σκόπιμο υπό τις ιδιαίτερες περιστάσεις συγκεκριμένης υπόθεσης, να επιτρέψει, για τον υπολογισμό του συνολικού χρονικού διαστήματος που αναφέρεται στο στοιχείο b του εν λόγω άρθρου 10, παράγραφος 1, να ληφθούν υπόψη περίοδοι διαμονής προγενέστερες των επτά ετών πριν από την ημερομηνία υποβολής της αίτησης.
18 Στις 15 Νοεμβρίου 2013 η Δημοκρατία της Μάλτας εξέδωσε τον Act No XV of 2013: An Act to amend the Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) [νόμο XV του 2013 για την τροποποίηση του νόμου περί μαλτέζικης ιθαγένειας (κεφάλαιο 188 των νόμων της Μάλτας)] (The Malta Government Gazette αριθ. 19,166, της 15ης Νοεμβρίου 2013, στο εξής: τροποποίηση του 2013). Παράλληλα με τη διαδικασία του άρθρου 10, παράγραφος 1, του νόμου περί μαλτέζικης ιθαγένειας, η τροποποίηση του 2013 παρείχε στους αιτούντες τη δυνατότητα να λάβουν πιστοποιητικό πολιτογράφησης μέσω συμμετοχής σε «πρόγραμμα για ιδιώτες επενδυτές», το οποίο διέπεται από χωριστό σύνολο προϋποθέσεων και διαδικασιών.
19 Το καθεστώς υπέρ των ιδιωτών επενδυτών προβλεπόταν αρχικώς από την Individual Investor Programme of the Republic of Malta Regulations, 2014 (Subsidiary Legislation 188.03 of the Laws of Malta) [κανονιστική απόφαση της Δημοκρατίας της Μάλτας του 2014 σχετικά με το πρόγραμμα ιδιωτών επενδυτών (παράγωγη νομοθεσία 188.03 των νόμων της Μάλτας)] (The Malta Government Gazette αριθ. 19,205, της 4ης Φεβρουαρίου 2014, στο εξής: κανονιστική απόφαση του 2014). Κατ’ εφαρμογήν της τροποποίησης του 2013 και της κανονιστικής απόφασης του 2014 (στο εξής: πρόγραμμα του 2014 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές), ο αριθμός των αιτούντων των οποίων οι αιτήσεις μπορούσαν να γίνουν δεκτές, εξαιρουμένων των εξαρτώμενων προσώπων, δεν μπορούσε να υπερβεί τους 1 800 για όλη τη διάρκεια ισχύος του προγράμματος.
20 Στις 28 Ιουλίου 2020 η Δημοκρατία της Μάλτας εξέδωσε τον νόμο του 2020.
21 Μετά την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού, το άρθρο 10, παράγραφος 9, του νόμου περί μαλτέζικης ιθαγένειας ορίζει τα εξής:
«Κατά παρέκκλιση από τις διατάξεις του παρόντος ή οποιουδήποτε άλλου νόμου, ο Υπουργός δύναται να χορηγήσει πιστοποιητικό πολιτογράφησης ως πολίτη Μάλτας σε αλλοδαπούς ή ανιθαγενείς, οι οποίοι έχουν παράσχει εξαίρετες υπηρεσίες στη Δημοκρατία της Μάλτας ή στην ανθρωπότητα ή των οποίων η πολιτογράφηση είναι εξαιρετικής σημασίας για τα συμφέροντα της Μάλτας και οι οποίοι πληρούν τις προϋποθέσεις του παρόντος νόμου. Για τους σκοπούς του παρόντος εδαφίου, ως “εξαίρετη” νοείται η προδήλως ανώτερη υπηρεσία και αναφέρεται κυρίως στη συνεισφορά επιστημόνων, ερευνητών, αθλητών, ανθρώπων του αθλητισμού, καλλιτεχνών, ερμηνευτών καλλιτεχνών, επενδυτών και επιχειρηματιών:
προβλέπεται επίσης ότι ο Υπουργός δύναται να χορηγήσει πιστοποιητικό πολιτογράφησης και σε επιλέξιμους συγγενείς αλλοδαπών ή ανιθαγενών, οι οποίοι έχουν παράσχει εξαίρετες υπηρεσίες στη Δημοκρατία της Μάλτας μέσω επενδύσεων:
προβλέπεται περαιτέρω ότι τα πρόσωπα αυτά υποβάλλουν τις αιτήσεις τους κατά τον οριζόμενο τρόπο και κατόπιν όρκου πίστεως στη Μάλτα.»
22 Το άρθρο 9 του νόμου του 2020, από το οποίο προήλθε το άρθρο 27 του νόμου περί μαλτέζικης ιθαγένειας, προβλέπει, ως μεταβατική διάταξη, ότι ο νόμος του 2020 δεν εφαρμόζεται στις αιτήσεις για τη χορήγηση μαλτέζικης ιθαγένειας με πολιτογράφηση που κατατέθηκαν πριν από την έναρξη ισχύος του.
23 Στις 20 Νοεμβρίου 2020 η Δημοκρατία της Μάλτας εξέδωσε την κανονιστική απόφαση του 2020 καθώς και πράξεις περί συστάσεως των φορέων διαχείρισης του προγράμματος του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές.
24 Κατά το άρθρο 15, παράγραφος 3, το άρθρο 16, παράγραφος 1, στοιχεία a, b και d, και παράγραφος 7, της κανονιστικής απόφασης του 2020, και το πρώτο παράρτημα αυτής, οι αλλοδαποί επενδυτές μπορούν να υποβάλουν αίτηση πολιτογράφησης λόγω παροχής εξαίρετων υπηρεσιών μέσω άμεσων επενδύσεων, εφόσον πληρούν ή δεσμεύονται να πληρούν τις ακόλουθες προϋποθέσεις:
– καταβολή ποσού 600 000 ευρώ ή 750 000 ευρώ στη Μαλτεζική Κυβέρνηση, εκ των οποίων ποσό 10 000 ευρώ καταβάλλεται ως μη επιστρέψιμη προκαταβολή κατά τον χρόνο υποβολής των αιτήσεων χορήγησης άδειας διαμονής ή του εντύπου επιλεξιμότητας, το δε οφειλόμενο υπόλοιπο καταβάλλεται μετά την κατ’ αρχήν έγκριση της αιτήσεως πολιτογράφησης·
– απόκτηση και κατοχή κατοικίας στη Μάλτα ελάχιστης αξίας 700 000 ευρώ ή μίσθωση κατοικίας στη Μάλτα έναντι κατώτατου ετησίου μισθώματος 16 000 ευρώ (για τουλάχιστον 5 έτη)·
– δωρεά τουλάχιστον 10 000 ευρώ σε καταχωρισμένη ή άλλως εγκεκριμένη από τις αρχές φιλανθρωπική, πολιτιστική, αθλητική, επιστημονική, καλλιτεχνική ή φιλοζωική μη κυβερνητική οργάνωση ή οργανισμό·
– διαμονή του ενδιαφερομένου στη Μάλτα για χρονικό διάστημα τουλάχιστον 36 μηνών (οπότε το καταβαλλόμενο ποσό ανέρχεται σε 600 000 ευρώ), το οποίο μπορεί να μειωθεί σε 12 μήνες κατ’ ελάχιστο όριο εφόσον πραγματοποιηθεί εξαιρετική άμεση επένδυση (οπότε το καταβαλλόμενο ποσό ανέρχεται σε 750 000 ευρώ)·
– επικύρωση της επιλεξιμότητας του ενδιαφερομένου από τις αρχές και παροχή άδειας για την υποβολή αίτησης πολιτογράφησης δυνάμει του άρθρου 10 της εν λόγω κανονιστικής απόφασης.
25 Κατά το άρθρο 16, παράγραφος 3, της κανονιστικής απόφασης του 2020 και το σημείο 1, στοιχείο b, του πρώτου παραρτήματός της, οι αιτήσεις μπορούν επίσης να καλύπτουν μέλη της οικογένειας αιτούντος. Προς τούτο, πρέπει να καταβληθούν πρόσθετα ποσά, τα οποία ανέρχονται σε 50 000 ευρώ για τον σύζυγο και για κάθε τέκνο.
26 Το άρθρο 19 της κανονιστικής αυτής απόφασης ορίζει τα εξής:
«Ο αριθμός των πιστοποιητικών που χορηγούνται στο πλαίσιο του προγράμματος χορήγησης μαλτέζικης ιθαγένειας με πολιτογράφηση λόγω παροχής εξαίρετων υπηρεσιών μέσω άμεσων επενδύσεων, εξαιρουμένων των εξαρτωμένων προσώπων, δεν μπορεί να υπερβαίνει τα τετρακόσια (400) ανά έτος, σε κάθε δε περίπτωση, ο συνολικός αριθμός των αιτήσεων που γίνονται δεκτές, εξαιρουμένων των εξαρτωμένων προσώπων, δεν μπορεί να υπερβεί τις χίλιες πεντακόσιες (1 500)».
27 Το άρθρο 31, παράγραφος 1, της κανονιστικής αυτής απόφασης κατήργησε την κανονιστική απόφαση του 2014, διατηρώντας την, ωστόσο, σε ισχύ έως ότου συμπληρωνόταν ο μέγιστος αριθμός αιτήσεων, ο οποίος, σύμφωνα με το άρθρο 12 της κανονιστικής απόφασης του 2014, ανερχόταν σε 1 800, εξαιρουμένων των εξαρτώμενων προσώπων.
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
28 Το πρόγραμμα του 2014 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές παρείχε σε αλλοδαπούς τη δυνατότητα να αποκτήσουν τη μαλτέζικη ιθαγένεια με αντάλλαγμα ορισμένες προκαθορισμένες πληρωμές και επενδύσεις που προβλέπονταν στην κανονιστική απόφαση του 2014. Σύμφωνα με την κανονιστική αυτή απόφαση, ο σχεδιασμός, η εφαρμογή, η διαχείριση, η λειτουργία και η προώθηση του προγράμματος αυτού ανατέθηκε σε παραχωρησιούχο.
29 Έχοντας λάβει γνώση του εν λόγω προγράμματος, η Επιτροπή ξεκίνησε διάλογο με τη Δημοκρατία της Μάλτας σχετικά με τις επιπτώσεις του στην Ένωση και στα άλλα κράτη μέλη.
30 Με έγγραφο της 1ης Απριλίου 2020, η Επιτροπή επισήμανε στη Δημοκρατία της Μάλτας ότι τα προγράμματα χορήγησης ιθαγένειας σε επενδυτές, όπως το πρόγραμμα του 2014 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές, τα οποία έχουν ως συνέπεια την «πώληση» της ιθαγένειας της Ένωσης, θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι εκμεταλλεύονται το κοινό επίτευγμα της ιθαγένειας της Ένωσης κατά παραβίαση της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών.
31 Μεταξύ Απριλίου και Οκτωβρίου 2020, η Δημοκρατία της Μάλτας παρέσχε συμπληρωματικές διευκρινίσεις σχετικά με τη λειτουργία του προγράμματος του 2014 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές και ενημέρωσε την Επιτροπή για την πρόθεσή της να αναθεωρήσει το υφιστάμενο νομικό πλαίσιο.
32 Στις 20 Οκτωβρίου 2020 η Επιτροπή απηύθυνε στη Δημοκρατία της Μάλτας προειδοποιητική επιστολή. Με την επιστολή αυτή, η Επιτροπή επανέλαβε την ανησυχία της σχετικά με την ασυμβατότητα ενός προγράμματος χορήγησης ιθαγένειας σε επενδυτές, όπως το πρόγραμμα του 2014 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές, με το άρθρο 20 ΣΛΕΕ και με το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ.
33 Με την από 18 Δεκεμβρίου 2020 απάντησή της στην εν λόγω προειδοποιητική επιστολή, η Δημοκρατία της Μάλτας ενημέρωσε την Επιτροπή ότι είχε αναθεωρήσει το εθνικό νομοθετικό πλαίσιο που εφαρμόζεται για τη χορήγηση της μαλτέζικης ιθαγένειας. Ειδικότερα, διευκρίνισε ότι, μετά τη θέσπιση του νόμου του 2020, δεν ίσχυαν πλέον οι διατάξεις για τη χορήγηση της μαλτέζικης ιθαγένειας βάσει της κανονιστικής απόφασης του 2014. Επισήμανε, ωστόσο, ότι, λαμβανομένων υπόψη των εύλογων προσδοκιών και των δεσμεύσεων που είχαν ήδη αναληφθεί, οι διατάξεις αυτές θα παρέμεναν σε ισχύ και θα εφαρμόζονταν στις αιτήσεις που είχαν παραληφθεί έως τις 15 Αυγούστου 2020.
34 Στις 9 Ιουνίου 2021 η Επιτροπή απηύθυνε συμπληρωματική προειδοποιητική επιστολή στη Δημοκρατία της Μάλτας με την οποία επισήμανε ότι οι τροποποιήσεις που είχαν επιφέρει ο νόμος του 2020 και η κανονιστική απόφαση του 2020 δεν εξάλειφαν τον συναλλακτικό χαρακτήρα του προγράμματος του 2014 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές και ότι το πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές θεωρούνταν επίσης αντίθετο προς το άρθρο 20 ΣΛΕΕ και το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ.
35 Με έγγραφο της 6ης Αυγούστου 2021 η Δημοκρατία της Μάλτας απάντησε στη συμπληρωματική προειδοποιητική επιστολή εκφράζοντας τη διαφωνία της με την Επιτροπή. Υποστήριξε, μεταξύ άλλων, ότι η θέση της Επιτροπής είναι αντίθετη με την αρχή της δοτής αρμοδιότητας καθόσον συνεπάγεται παρέμβαση σε τομέα που εμπίπτει στην κυριαρχία των κρατών μελών.
36 Στις 2 Μαρτίου 2022 η Δημοκρατία της Μάλτας ανέστειλε μέχρι νεωτέρας το πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές σε σχέση με τους Ρώσους και Λευκορώσους υπηκόους, ενώ το διατήρησε σε ισχύ σε σχέση με τους υπηκόους άλλων τρίτων χωρών, με εξαίρεση τους υπηκόους Αφγανιστάν, Βόρειας Κορέας, Ιράν, Λαϊκής Δημοκρατίας του Κονγκό, Σομαλίας, Σουδάν, Νότιου Σουδάν, Συρίας, Βενεζουέλας και Υεμένης.
37 Στις 28 Μαρτίου 2022 εκδόθηκε η σύσταση της Επιτροπής για τη λήψη άμεσων μέτρων, στο πλαίσιο της ρωσικής εισβολής στην Ουκρανία, σε σχέση με τα προγράμματα χορήγησης ιθαγένειας σε επενδυτές και τα προγράμματα χορήγησης άδειας διαμονής σε επενδυτές [C(2022) 2028 final]. Με την εν λόγω σύσταση, η Επιτροπή επανέλαβε τη θέση της ότι τα προγράμματα χορήγησης ιθαγένειας σε επενδυτές με πολιτογράφηση έναντι προκαθορισμένων πληρωμών ή επενδύσεων αντιβαίνουν στο δίκαιο της Ένωσης και κάλεσε τα κράτη μέλη που εφάρμοζαν τέτοια προγράμματα να τα καταργήσουν.
38 Στις 6 Απριλίου 2022 η Επιτροπή απηύθυνε στη Δημοκρατία της Μάλτας αιτιολογημένη γνώμη με την οποία επανέλαβε τη θέση της ότι το πρόγραμμα του 2014 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές και το πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές αντέβαιναν στο άρθρο 20 ΣΛΕΕ και το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, και κάλεσε το εν λόγω κράτος μέλος να λάβει τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να συμμορφωθεί προς τη γνώμη αυτή εντός προθεσμίας δύο μηνών από την παραλαβή της.
39 Με την από 6 Ιουνίου 2022 απάντησή της στην αιτιολογημένη γνώμη, η Δημοκρατία της Μάλτας εξέφρασε εκ νέου τη διαφωνία της με τη θέση της Επιτροπής.
40 Εκτιμώντας ότι το πρόγραμμα του 2014 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές και το πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές που είχε θέσει σε εφαρμογή η Δημοκρατία της Μάλτας είναι ασύμβατα με το δίκαιο της Ένωσης, η Επιτροπή κίνησε την παρούσα διαδικασία λόγω παραβάσεως, διευκρινίζοντας παράλληλα ότι η διαδικασία αφορά αποκλειστικά το τελευταίο αυτό πρόγραμμα. Ωστόσο, η Επιτροπή προσθέτει ότι οι αντιβαίνουσες στο δίκαιο της Ένωσης διατάξεις του προγράμματος του 2014 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές αναπαράγονται κατ’ ουσίαν στο νομικό πλαίσιο που διέπει το πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές, με αποτέλεσμα το θεσμικό αυτό όργανο να αναφέρεται, κατά την εξέταση του τελευταίου αυτού προγράμματος, σε πραγματικά στοιχεία που υφίσταντο ήδη στο πλαίσιο της εφαρμογής του προγράμματος του 2014 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές.
Επί της προσφυγής
41 Η προσφυγή στηρίζεται σε έναν μόνο λόγο, ο οποίος αφορά παράβαση του άρθρου 20 ΣΛΕΕ και του άρθρου 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ.
Επιχειρήματα των διαδίκων
42 Πρώτον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, μολονότι ο καθορισμός των προϋποθέσεων κτήσης και απώλειας της ιθαγένειας κράτους μέλους εμπίπτει στην αρμοδιότητα κάθε κράτους μέλους, εντούτοις, η αρμοδιότητα αυτή πρέπει να ασκείται τηρουμένου του δικαίου της Ένωσης. Δεδομένου ότι η χορήγηση της ιθαγένειας κράτους μέλους συνεπάγεται αυτομάτως την απονομή της ιδιότητας του πολίτη της Ένωσης, κάθε κράτος μέλος οφείλει, κατά την άσκηση της αποκλειστικής αυτής αρμοδιότητας, να μην υπονομεύει και να μη θέτει σε κίνδυνο την ουσία, την αξία και την ακεραιότητα της ιθαγένειας της Ένωσης, προκειμένου να διαφυλάσσεται η αμοιβαία εμπιστοσύνη στην οποία στηρίζεται η ιδιότητα αυτή. Οι εν λόγω απαιτήσεις απορρέουν από την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, και από την ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 20 ΣΛΕΕ.
43 Συναφώς, η ιθαγένεια κράτους μέλους αποτελεί τη μοναδική προϋπόθεση που απαιτείται για να καταστεί κάποιος πολίτης της Ένωσης, κατά την έννοια του άρθρου 20 ΣΛΕΕ. Η ιθαγένεια της Ένωσης συνοδεύεται από δικαιώματα τα οποία απονέμει ευθέως το νομικό σύστημα της Ένωσης, ιδίως από το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής στο έδαφος της Ένωσης και από το δικαίωμα κάθε προσώπου να μην υφίσταται διακρίσεις λόγω ιθαγένειας. Επιπλέον, η ιθαγένεια της Ένωσης έχει έντονη πολιτειακή συνιστώσα και περιλαμβάνει θεμελιώδη πολιτικά δικαιώματα για τη συμμετοχή στον δημοκρατικό βίο της Ένωσης, κατά την έννοια του άρθρου 10, παράγραφος 3, ΣΕΕ, καθώς και το δικαίωμα υπηκόου κράτους μέλους να απολαύει της προξενικής προστασίας άλλων κρατών μελών σε τρίτη χώρα στην οποία δεν αντιπροσωπεύεται το εν λόγω κράτος μέλος. Όπως έχει επανειλημμένως κρίνει το Δικαστήριο, η ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης τείνει να αποτελέσει τη θεμελιώδη ιδιότητα των υπηκόων των κρατών μελών.
44 Αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η Δημοκρατία της Μάλτας με το υπόμνημα αντικρούσεως, με την υπό κρίση προσφυγή δεν αμφισβητείται το σύνολο του εθνικού νομοθετικού πλαισίου που διέπει την πολιτογράφηση, δεδομένου ότι η προσφυγή αυτή αφορά αποκλειστικώς, κατά την Επιτροπή, ένα ειδικό καθεστώς χορήγησης της ιθαγένειας κράτους μέλους υπέρ επενδυτών το οποίο, εμπορευματοποιώντας την ιθαγένεια της Ένωσης, θίγει την ακεραιότητα της ιδιότητας αυτής κατά τρόπο που συνιστά ιδιαιτέρως σοβαρή παραβίαση του δικαίου της Ένωσης.
45 Επιπλέον, το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Μάλτας ότι το Δικαστήριο δεν μπορεί να ελέγξει την άσκηση των εθνικών αρμοδιοτήτων όσον αφορά τη χορήγηση ιθαγένειας κράτους μέλους παρά μόνον στο μέτρο που αυτές συνιστούν, κατά τρόπο γενικό και συστηματικό, σοβαρές παραβιάσεις των αξιών ή των σκοπών της Ένωσης, δεν βρίσκει έρεισμα στις Συνθήκες ή στη νομολογία του Δικαστηρίου.
46 Δεύτερον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι ένα πρόγραμμα χορήγησης ιθαγένειας σε επενδυτές, το οποίο συνεπάγεται τη συστηματική χορήγηση της ιθαγένειας κράτους μέλους με αντάλλαγμα προκαθορισμένες πληρωμές ή επενδύσεις χωρίς να απαιτείται πραγματικός δεσμός μεταξύ του κράτους και των αιτούντων, υπονομεύει και θέτει σε κίνδυνο την ουσία και την ακεραιότητα της ιθαγένειας της Ένωσης, η οποία θεσπίζεται στο άρθρο 20 ΣΛΕΕ, και παραβιάζει την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ.
47 Κατά πρώτον, η Ένωση στηρίζεται όχι μόνον στην ενσωμάτωση μιας ομάδας ευρωπαϊκών κρατών που συμμερίζονται ένα σύνολο κοινών αξιών, αλλά και στην προσέγγιση των λαών καθενός από τα κράτη αυτά, όπως ακριβώς τονίζεται στη Συνθήκη της Λισσαβώνας.
48 Συγκεκριμένα, αφενός, οι διατάξεις σχετικά με τις δημοκρατικές αρχές, οι οποίες περιλήφθηκαν με τη Συνθήκη της Λισσαβώνας στον τίτλο II της Συνθήκης ΕΕ, επιβεβαιώνουν τον κεντρικό ρόλο των πολιτών της Ένωσης, η οποία δεν είναι μόνον οικονομική Ένωση, αλλά και πολιτική Ένωση. Αφετέρου, οι διατάξεις σχετικά με τα θεσμικά όργανα της Ένωσης, οι οποίες περιλαμβάνονται στον τίτλο III της Συνθήκης ΕΕ, υπενθυμίζουν ότι οι αξίες που προάγονται, οι σκοποί που επιδιώκονται και τα συμφέροντα που εξυπηρετούνται από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης είναι τόσο εκείνα των πολιτών της Ένωσης όσο και εκείνα των κρατών μελών.
49 Κατά δεύτερον, η Επιτροπή επισημαίνει ότι, όπως προκύπτει από τη γνωμοδότηση 2/13 (Προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ), της 18ης Δεκεμβρίου 2014 (EU:C:2014:2454, σκέψη 172), η ιθαγένεια της Ένωσης και τα δικαιώματα που απορρέουν από την ιδιότητα αυτή συγκαταλέγονται μεταξύ των πλέον θεμελιωδών διατάξεων των Συνθηκών, οι οποίες εντάσσονται στο πλαίσιο του ειδικού συστήματος της Ένωσης και είναι διαρθρωμένες κατά τέτοιο τρόπο ώστε να συμβάλλουν στην υλοποίηση της διαδικασίας ολοκλήρωσης που αποτελεί τον λόγο ύπαρξης της ίδιας της Ένωσης. Επομένως, η ιθαγένεια της Ένωσης και τα δικαιώματα που απορρέουν από την ιδιότητα αυτή πρέπει να θεωρούνται ως έκφραση της αλληλεγγύης και της αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ των κρατών μελών.
50 Όσον αφορά, ειδικότερα, την αμοιβαία εμπιστοσύνη, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι τα κράτη μέλη, συναινώντας να χορηγήσουν τα δικαιώματα που συνδέονται με την ιθαγένεια της Ένωσης και να επεκτείνουν την αλληλεγγύη αυτή σε άλλους, στηρίζονται σε μια κοινή θεμελιώδη αντίληψη της ιθαγένειας κράτους μέλους, ήτοι ότι η ιθαγένεια αποτελεί εκδήλωση πραγματικού δεσμού μεταξύ του οικείου κράτους μέλους και των υπηκόων του. Πράγματι, ήδη από το 1980, το Δικαστήριο είχε αναγνωρίσει ότι η ιδιαίτερη σχέση αλληλεγγύης και πίστης που υπάρχει μεταξύ κράτους μέλους και των υπηκόων του καθώς και η αμοιβαιότητα δικαιωμάτων και υποχρεώσεων αποτελούν το θεμέλιο του δεσμού της ιθαγένειας.
51 Η Επιτροπή προσθέτει ότι η συναίνεση κάθε κράτους μέλους για την αυτόματη και άνευ όρων επέκταση ορισμένων δικαιωμάτων στους υπηκόους όλων των άλλων κρατών μελών, σύμφωνα με την αρχή της αμοιβαίας εμπιστοσύνης, στηρίζεται στην παραδοχή ότι τα άλλα κράτη μέλη χορηγούν την ιθαγένεια μόνο βάσει πραγματικού δεσμού με τον συγκεκριμένο αιτούντα. Μια τέτοια ανεπιφύλακτη συναίνεση θα διακυβευόταν εάν τα κράτη μέλη δεν μπορούσαν να έχουν εμπιστοσύνη ότι οι αποφάσεις σχετικά με τη χορήγηση της ιθαγένειας στηρίζονται στην κοινή αυτή έννοια της «ιθαγένειας κράτους μέλους». Συναφώς, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι από την απόφαση της 7ης Ιουλίου 1992, Micheletti κ.λπ. (C‑369/90, EU:C:1992:295), προκύπτει ότι μεταξύ των κρατών μελών υφίσταται υποχρέωση αμοιβαίας αναγνώρισης των αποφάσεων που αφορούν την ιθαγένεια κράτους μέλους.
52 Υπό τις συνθήκες αυτές, η θέσπιση ενός συναλλακτικού χαρακτήρα προγράμματος χορήγησης ιθαγένειας σε επενδυτές, το οποίο καθιστά δυνατή τη συστηματική χορήγηση, έναντι προκαθορισμένων πληρωμών ή επενδύσεων, της ιθαγένειας κράτους μέλους σε αιτούντες που δεν έχουν πραγματικό δεσμό με κράτος μέλος και οι οποίοι, ως εκ τούτου, προδήλως δεν ανήκουν στην κατηγορία προσώπων για τα οποία οι συντάκτες των Συνθηκών είχαν προβλέψει την ιθαγένεια της Ένωσης, έρχεται σε αντίθεση με την ίδια την ουσία της ιδιότητας του πολίτη της Ένωσης.
53 Κατά τρίτον, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, το οποίο κατοχυρώνει την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας, περιλαμβάνει τόσο «θετική» υποχρέωση διευκόλυνσης της αποστολής της Ένωσης όσο και «αρνητική» υποχρέωση αποχής από τη λήψη μέτρων ικανών να θέσουν σε κίνδυνο τους σκοπούς της Ένωσης. Η θέσπιση και η εφαρμογή προγράμματος χορήγησης ιθαγένειας σε επενδυτές το οποίο καθιστά δυνατή τη συστηματική χορήγηση της ιθαγένειας κράτους μέλους βάσει προκαθορισμένων πληρωμών ή επενδύσεων, χωρίς να απαιτείται να αποδειχθεί πραγματικός δεσμός με το κράτος μέλος που χορηγεί την ιθαγένεια αυτή, θα έθετε σε κίνδυνο την ακεραιότητα της ιδιότητας του πολίτη της Ένωσης καθώς και την αμοιβαία εμπιστοσύνη στην οποία στηρίζεται η εν λόγω ιδιότητα και τα συνδεόμενα με αυτήν δικαιώματα.
54 Όσον αφορά τον καθορισμό ενός χρηστικού και λειτουργικού κατωτάτου ορίου για τον καθορισμό του τι συνιστά «πραγματικό δεσμό» για τους σκοπούς της χορήγησης της ιθαγένειας κράτους μέλους, η Επιτροπή εκτιμά ότι η πραγματική διαμονή αποτελεί ένα από τα μέσα απόδειξης ενός τέτοιου δεσμού. Ωστόσο, δεν απόκειται στην Επιτροπή να καθορίσει τα συνδετικά στοιχεία που πρέπει να προκρίνουν τα κράτη μέλη για τη χορήγηση της ιθαγένειάς τους.
55 Τρίτον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές, το οποίο καθιστά δυνατή τη συστηματική χορήγηση της μαλτέζικης ιθαγένειας έναντι προκαθορισμένων πληρωμών ή επενδύσεων σημαντικού ύψους και, ως εκ τούτου, έχει συναλλακτικό χαρακτήρα, συνιστά παράνομο πρόγραμμα χορήγησης ιθαγένειας σε επενδυτές.
56 Κατά πρώτον, η απαίτηση νόμιμης διαμονής που επιβάλλει το πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές δεν αρκεί για να διασφαλιστεί η ύπαρξη πραγματικού δεσμού με τη Δημοκρατία της Μάλτας.
57 Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή εκτιμά ότι τα έγγραφα και τα μηνύματα ηλεκτρονικού ταχυδρομείου που έλαβε από το Ίδρυμα Daphne Caruana Galizia και τα οποία κοινοποιήθηκαν στα μέσα ενημέρωσης στο πλαίσιο του σχεδίου «Passport Papers» (στο εξής: Passport Papers) καταδεικνύουν την απουσία απαίτησης πραγματικής διαμονής στο πρόγραμμα του 2014 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές. Τα έγγραφα αυτά δεν συνιστούν απόδειξη της προβαλλόμενης παράβασης, αποσκοπούν απλώς να στηρίξουν το επιχείρημα της Επιτροπής ότι οι σοβαρές ελλείψεις στο νομοθετικό πλαίσιο της Μάλτας έχουν ως συνέπεια τη συστηματική χορήγηση της ιθαγένειας της Ένωσης σε υπηκόους τρίτων χωρών που δεν έχουν αποδείξει ότι πληρούν την απαίτηση περί προηγούμενης πραγματικής διαμονής στη Μάλτα.
58 Εξάλλου, κατ’ αρχάς, δεν αμφισβητήθηκε, κατά το προ της ασκήσεως της προσφυγής στάδιο της διαδικασίας, ότι δεν απαιτείται να αποδειχθεί σημαντική πραγματική παρουσία στο έδαφος της Μάλτας. Περαιτέρω, η απουσία ανάγκης απόδειξης της φυσικής παρουσίας για σημαντικό χρονικό διάστημα στο πλαίσιο του προγράμματος του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές ενισχύεται από τη σύγκριση των απαιτήσεων που επιβάλλει το πρόγραμμα αυτό με εκείνες που ισχύουν για τις «συνήθεις» πολιτογραφήσεις, οι οποίες προβλέπονται στο άρθρο 10, παράγραφος 1, του νόμου περί μαλτέζικης ιθαγένειας, δεδομένου ότι η τελευταία αυτή διάταξη απαιτεί διαμονή στη Μάλτα «καθ’ όλη τη διάρκεια» ορισμένης περιόδου, χωρίς να περιέχει κανόνες σχετικά με τις απουσίες που μπορούν να διακόψουν τις περιόδους διαμονής. Επιπλέον, κατά το προ της ασκήσεως της προσφυγής στάδιο, η Δημοκρατία της Μάλτας δεν ήταν σε θέση να παράσχει πληροφορίες σχετικά με τις αιτήσεις ιθαγένειας που απορρίφθηκαν ή αποσύρθηκαν λόγω μη τήρησης της απαίτησης διαμονής. Τέλος, ο θεωρητικός χαρακτήρας της απαίτησης διαμονής αποτυπώνεται και στους κανόνες που επιτρέπουν τη μείωση της απαιτούμενης τριετούς διαμονής σε κατ’ ελάχιστον δώδεκα μήνες με την καταβολή πρόσθετου ποσού 150 000 ευρώ.
59 Κατά δεύτερον, ο «πραγματικός δεσμός» πρέπει να υφίσταται κατά τον χρόνο χορήγησης της ιθαγένειας κράτους μέλους. Συναφώς, αφενός, ένα σύστημα που προβλέπει τη δυνατότητα πολιτογράφησης μέσω της δημιουργίας ενός τέτοιου δεσμού σε μεταγενέστερο χρόνο δεν θα ήταν σύμφωνο με τον σκοπό της ενίσχυσης της αλληλεγγύης μεταξύ των λαών της Ένωσης την οποία διασφαλίζει η ύπαρξη πραγματικού δεσμού με κράτος μέλος της Ένωσης. Ένα πρόγραμμα χορήγησης ιθαγένειας σε επενδυτές όπως το επίμαχο στο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής διαφέρει προδήλως ως προς το σημείο αυτό από ένα καθεστώς που αποσκοπεί να ενθαρρύνει υπηκόους τρίτων χωρών να εργαστούν και να διαμείνουν σε κράτος μέλος.
60 Αφετέρου, δεδομένου ότι τα πλεονεκτήματα που παρέχει η ιθαγένεια της Ένωσης ισχύουν από τον χρόνο χορήγησης της εν λόγω ιδιότητας, ουδεμία εγγύηση υφίσταται ότι ένας προσφάτως πολιτογραφηθείς Μαλτέζος πολίτης θα αποφασίσει να παραμείνει στη Μάλτα για να αναπτύξει «πραγματικό μελλοντικό δεσμό» αντί να μετοικήσει σε άλλο κράτος μέλος της Ένωσης ή να διαμείνει σε τρίτη χώρα κάνοντας παράλληλα χρήση των δικαιωμάτων που παρέχει η ιθαγένεια της Ένωσης. Συναφώς, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι το διαφημιστικό υλικό που δημοσίευσαν οι εξουσιοδοτημένοι φορείς στο πλαίσιο του προγράμματος του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές παρουσιάζει ως ένα από τα «πλεονεκτήματα» της μαλτέζικης ιθαγένειας τη δυνατότητα του πολιτογραφημένου πολίτη να εγκατασταθεί, μεταξύ άλλων, σε άλλο κράτος μέλος ή σε συνδεδεμένη χώρα Σένγκεν.
61 Όπως προσθέτει η Επιτροπή, η ίδια δεν αμφισβητεί ότι η διαδικασία πολιτογράφησης περιλαμβάνει την εφαρμογή διαδικασίας ελέγχου όσον αφορά τους αιτούντες. Εντούτοις, από το νομοθετικό πλαίσιο που διέπει το πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές προκύπτει ότι η διαδικασία αυτή συνίσταται στην αξιολόγηση του κινδύνου που ενδέχεται να συνιστούν οι αιτούντες από απόψεως ασφάλειας ή φήμης καθώς και της έκτασης του πλούτου τους, και όχι στην εξακρίβωση της ύπαρξης πραγματικού δεσμού μεταξύ των αιτούντων και της Δημοκρατίας της Μάλτας. Η ύπαρξη της εν λόγω διαδικασίας ελέγχου και η διακριτική ευχέρεια του Υπουργού να αρνηθεί τη χορήγηση πιστοποιητικού πολιτογράφησης δεν μεταβάλλουν τον συναλλακτικό χαρακτήρα του προγράμματος.
62 Επιπλέον, η Επιτροπή παρατηρεί ότι η Δημοκρατία της Μάλτας δεν αμφισβητεί το γεγονός ότι για την υπαγωγή στο πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές απαιτείται πραγματική φυσική παρουσία του αιτούντος στη Μάλτα σε δύο μόνο χρονικές στιγμές, ήτοι για την παροχή βιομετρικών δεδομένων με σκοπό τη λήψη άδειας διαμονής και για την παροχή όρκου πίστης. Επομένως, η νόμιμη διαμονή την οποία απαιτεί το πρόγραμμα αυτό δεν είναι ικανή να δημιουργήσει πραγματικό δεσμό μεταξύ της Δημοκρατίας της Μάλτας και του αιτούντος.
63 Με το υπόμνημα αντικρούσεως, η Δημοκρατία της Μάλτας επισημαίνει, πρώτον, ότι η αρμοδιότητα των κρατών μελών όσον αφορά τη χορήγηση της ιθαγένειάς τους πρέπει, ασφαλώς, να ασκείται, στους τομείς αρμοδιότητας της Ένωσης, τηρουμένου του δικαίου της Ένωσης, χωρίς όμως να θίγεται η υποχρέωση σεβασμού της εθνικής ταυτότητας των κρατών μελών.
64 Προκαταρκτικώς, η Δημοκρατία της Μάλτας παρατηρεί ότι, με την προσφυγή της, η Επιτροπή επιχειρεί να ελέγξει το σύνολο του νομοθετικού πλαισίου που διέπει τις απαιτήσεις, τις διαδικασίες και τα αποτελέσματα ενός εθνικού προγράμματος πολιτογράφησης, πράγμα που ισοδυναμεί με αμφισβήτηση των πολιτικών επιλογών του οικείου κράτους μέλους όσον αφορά την ιθαγένεια. Συναφώς, όσο πιο ευρύς είναι ο έλεγχος που ασκείται σε τομέα εθνικής αρμοδιότητας τόσο μεγαλύτερος είναι ο κίνδυνος να υπερβεί η Ένωση τις αρμοδιότητές της.
65 Κατά πρώτον, ο έλεγχος της δράσης των κρατών μελών σε καταστάσεις που ισοδυναμούν με de jure ή de facto στέρηση των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων που συνδέονται με την ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης πρέπει να διενεργείται βάσει κριτηρίου διαφορετικού από εκείνο που εφαρμόζεται σε περιπτώσεις χορήγησης της ιθαγένειας κράτους μέλους. Συγκεκριμένα, η εξουσία απονομής της ιθαγένειας κείται στον πυρήνα της εθνικής κυριαρχίας και συνδέεται στενά με τη σύλληψη και την ανάπτυξη της εθνικής ταυτότητας κράτους μέλους, την οποία η Ένωση οφείλει, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ, να προστατεύει.
66 Επομένως, η πολιτική πολιτογράφησης κράτους μέλους αντιβαίνει στο δίκαιο της Ένωσης μόνον όταν συνεπάγεται γενικώς και συστηματικώς σοβαρή παραβίαση των αξιών και των σκοπών της Ένωσης, όπως ορίζονται στο δίκαιο της Ένωσης, δεδομένου ότι σε αντίθετη περίπτωση θα διακυβευόταν η αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών όσον αφορά τη χορήγηση ιθαγένειας. Κατά τη Δημοκρατία της Μάλτας, η ερμηνεία αυτή είναι σύμφωνη με τη νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία η ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης «τείνει» να αποτελέσει τη θεμελιώδη ιδιότητα των υπηκόων των κρατών μελών, διευκρινιζομένου ότι δεν πρόκειται για παρούσα κατάσταση, αλλά για εν εξελίξει διαδικασία η οποία, στο τρέχον στάδιο ολοκλήρωσης της Ένωσης, συνυπάρχει στενά με την ιθαγένεια των κρατών μελών.
67 Κατά δεύτερον, η ερμηνεία που υποστηρίζει η Επιτροπή ενέχει σοβαρούς κινδύνους. Κατ’ αρχάς, η ερμηνεία αυτή θα είχε άμεσο αντίκτυπο στα νομοθετικά πλαίσια που διέπουν την ιθαγένεια σε όλα τα κράτη μέλη, ιδίως στα κράτη στα οποία η απόφαση πολιτογράφησης λαμβάνεται κατά διακριτική ευχέρεια. Εν συνεχεία, η εν λόγω ερμηνεία θα σήμαινε ότι η Επιτροπή έχει δυνατότητα, ως θεματοφύλακας των Συνθηκών, να ελέγχει υπό το πρίσμα του δικαίου της Ένωσης τις πολιτικές, τους νόμους και τις πρακτικές των κρατών μελών όσον αφορά την πολιτογράφηση. Τέλος, μια τέτοια ερμηνεία θα επέτρεπε στα κράτη μέλη να αμφισβητούν το δίκαιο και την πρακτική των άλλων κρατών μελών στον τομέα αυτόν.
68 Συναφώς, εάν γινόταν δεκτή η προσφυγή της Επιτροπής, η Δημοκρατία της Μάλτας θα ήταν υποχρεωμένη να καταργήσει ένα σύνολο νομοθετικών και κανονιστικών πράξεων. Επομένως, αμφισβητώντας το σύνολο του νομοθετικού πλαισίου κράτους μέλους που διέπει την πρόσβαση στην ιθαγένεια, η Επιτροπή καλεί το Δικαστήριο να ενεργήσει ως «έμμεσος νομοθέτης», ασκώντας βέτο επί της εθνικής νομοθεσίας σε τομέα που εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών.
69 Δεύτερον, η Δημοκρατία της Μάλτας υποστηρίζει ότι το δίκαιο της Ένωσης δεν επιβάλλει στα κράτη μέλη νομική υποχρέωση να απαιτούν «προηγούμενο πραγματικό δεσμό» με το κράτος μέλος πολιτογράφησης, ανεξαρτήτως πληρωμών ή άλλων δεσμεύσεων εκ μέρους του αιτούντος. Βεβαίως, η ύπαρξη ενός τέτοιου δεσμού θα μπορούσε να αποτελέσει θεμιτό σημείο αναφοράς για τα κράτη προκειμένου να αναγνωρίσουν ότι ένα άτομο συνδέεται επαρκώς με την πολιτική κοινότητά τους. Εντούτοις, το αποτέλεσμα αυτό δεν απορρέει από υποχρέωση βάσει του διεθνούς δικαίου ή του δικαίου της Ένωσης, αλλά από πολιτική και κυρίαρχη απόφαση την οποία λαμβάνουν οι δημοκρατικοί θεσμοί των κρατών μελών.
70 Συναφώς, κατά πρώτον, η απαίτηση περί «προηγούμενου πραγματικού δεσμού» πριν από τη χορήγηση της ιθαγένειας κράτους μέλους δεν απορρέει από τις Συνθήκες ή από τη διαδικασία που κατέληξε στην θέσπισή τους. Εξάλλου, από τη δήλωση αριθ. 2 και από την απόφαση του Εδιμβούργου προκύπτει ότι το αν ένα άτομο έχει την ιθαγένεια ενός κράτους μέλους κρίνεται αποκλειστικά βάσει της νομοθεσίας του οικείου κράτους μέλους. Επιπλέον, οι Συνθήκες δεν καθιερώνουν την Ένωση ως «ενιαία πολιτική οντότητα».
71 Κατά δεύτερον, η απαίτηση περί «προηγούμενου πραγματικού δεσμού» δεν απορρέει από το διεθνές δίκαιο. Ειδικότερα, δεν μπορεί να συναχθεί τέτοια απαίτηση από την απόφαση της 6ης Απριλίου 1955, Nottebohm (Λιχτενστάιν κατά Γουατεμάλας) (CIJ Recueil 1955, σ. 4), στην οποία στηρίχθηκε η Επιτροπή για να συναγάγει υποχρέωση, βάσει του δικαίου της Ένωσης, να απαιτείται η ύπαρξη τέτοιου δεσμού ως προϋπόθεση για τη χορήγηση της ιθαγένειας κράτους μέλους, απαίτηση, εξάλλου, την οποία το Δικαστήριο αρνήθηκε, με την απόφαση της 7ης Ιουλίου 1992, Micheletti κ.λπ. (C‑369/90, EU:C:1992:295), να αναγνωρίσει.
72 Κατά τρίτον, η Επιτροπή δεν παρέχει ένα χρηστικό και λειτουργικό κατώτατο όριο για το τι συνιστά «προηγούμενο πραγματικό δεσμό», ουδόλως δε απόκειται στη Δημοκρατία της Μάλτας να καθορίσει ένα τέτοιο χρηστικό όριο.
73 Τρίτον, η Δημοκρατία της Μάλτας υποστηρίζει ότι το πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές συνιστά νόμιμο, συνεκτικό, αποτελεσματικό και υπό επαγγελματική διαχείριση πρόγραμμα πολιτογράφησης, το οποίο δεν θίγει τους σκοπούς της Ένωσης. Συναφώς, η παρουσίαση του προγράμματος αυτού από την Επιτροπή ως εάν επρόκειτο για μέσο αυτόματης και άνευ όρων πρόσβασης στη μαλτέζικη ιθαγένεια το οποίο προβλέπει τη συστηματική χορήγηση της ιθαγένειας του εν λόγω κράτους μέλους έναντι προκαθορισμένων πληρωμών ή επενδύσεων, προς όφελος αμιγώς δημοσιονομικών συμφερόντων της Δημοκρατίας της Μάλτας, αποτελεί υπεραπλούστευση, η οποία στερείται κάθε νομικού ή πραγματικού ερείσματος.
74 Κατά πρώτον, η Δημοκρατία της Μάλτας ενεργούσε πάντοτε με καλή πίστη, σύμφωνα με την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ. Το εν λόγω κράτος μέλος προέβη σε νομοθετικές τροποποιήσεις κατόπιν του διαλόγου που είχε ξεκινήσει με την Επιτροπή.
75 Κατά δεύτερον, η Επιτροπή στηρίζει την ανάλυσή της σε εσφαλμένη και στρεβλή παρουσίαση του νομοθετικού πλαισίου της Μάλτας. Κατ’ αρχάς, το εν λόγω νομοθετικό πλαίσιο δεν θεσπίζει καθεστώς «συναλλαγής», αλλά μια ολοκληρωμένη, σύνθετη και πολυεπίπεδη διαδικασία στην οποία εμπλέκονται διάφορες δημόσιες αρχές προκειμένου να διασφαλιστούν αυστηρές εγγυήσεις και η οποία μπορεί να καταλήξει σε πολιτογράφηση.
76 Περαιτέρω, το εν λόγω νομοθετικό πλαίσιο δεν επιτρέπει τη συστηματική χορήγηση της μαλτέζικης ιθαγένειας έναντι ορισμένων πληρωμών, δεδομένου ότι πρόκειται για πλαίσιο διακριτικής ευχέρειας το οποίο υπόκειται σε αυστηρούς μηχανισμούς ελέγχου. Ειδικότερα, η διαδικασία περιλαμβάνει έντεκα διαδικαστικά στάδια, σκοπός των οποίων είναι η παροχή μιας συνολικής εικόνας του αιτούντος ώστε να διευκολυνθεί η τελική και κατά διακριτική ευχέρεια απόφαση του Υπουργού. Συναφώς, η τήρηση εκ μέρους του αιτούντος των επιβαλλόμενων απαιτήσεων δεν του παρέχει αυτόματο δικαίωμα πολιτογράφησης.
77 Τέλος, το νομοθετικό αυτό πλαίσιο στηρίζεται σε διάφορους δεσμούς, παρελθόντες, παρόντες και μέλλοντες, οι οποίοι εξελίσσονται με την πάροδο του χρόνου. Συναφώς, απαιτείται προηγούμενη περίοδος νόμιμης διαμονής τριών ετών ή ενός έτους ανάλογα με την έκταση της επένδυσης, πράγμα που συνάδει με τη διεθνή πρακτική όσον αφορά τη διαμονή και τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές. Επιπλέον, η διοικητική πρακτική στον τομέα της «συνήθους» πολιτογράφησης, δυνάμει του άρθρου 10, παράγραφος 1, του νόμου περί μαλτέζικης ιθαγένειας, συνίσταται στο ότι απαιτείται φυσική παρουσία μόνο για συγκεκριμένα χρονικά διαστήματα. Επιπλέον, το δίκαιο σε θέματα μετανάστευσης παρέχει πολυάριθμα παραδείγματα κατά τα οποία, ελλείψει προηγουμένων δεσμών με το κράτος υποδοχής, τα μέτρα ένταξης πρέπει να αναπτυχθούν σε μεταγενέστερο στάδιο, τόσο στις διαδικασίες χορήγησης άδειας διαμονής όσο και πολιτογράφησης.
78 Το εν λόγω κράτος μέλος αντιτίθεται επίσης στην εκ μέρους της Επιτροπής προσκόμιση των Passport Papers ως αποδεικτικών στοιχείων που πρέπει να ληφθούν υπόψη από το Δικαστήριο, δεδομένου ότι τα έγγραφα αυτά αφορούν την εφαρμογή του προγράμματος του 2014 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές και όχι του προγράμματος του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές, το οποίο αποτελεί το αντικείμενο της υπό κρίση προσφυγής.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
79 Υπενθυμίζεται ότι, δυνάμει του άρθρου 9 ΣΕΕ και του άρθρου 20, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, πολίτης της Ένωσης είναι κάθε πρόσωπο που έχει την υπηκοότητα ενός κράτους μέλους. Σύμφωνα με τις ίδιες διατάξεις, η ιθαγένεια της Ένωσης προστίθεται στην εθνική ιθαγένεια και δεν την αντικαθιστά.
80 Επιπλέον, από τη δήλωση αριθ. 2 και την απόφαση του Εδιμβούργου προκύπτει ότι το αν ένα άτομο έχει την ιθαγένεια ενός κράτους μέλους κρίνεται αποκλειστικά βάσει της νομοθεσίας του οικείου κράτους μέλους.
81 Πάντως, κατά πάγια νομολογία, μολονότι ο καθορισμός των προϋποθέσεων χορήγησης και απώλειας της ιθαγένειας κράτους μέλους εμπίπτει, σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο, στην αρμοδιότητα κάθε κράτους μέλους, η αρμοδιότητα αυτή πρέπει να ασκείται τηρουμένου του δικαίου της Ένωσης [αποφάσεις της 7ης Ιουλίου 1992, Micheletti κ.λπ., C‑369/90, EU:C:1992:295, σκέψη 10· της 2ας Μαρτίου 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, σκέψη 45, και της 5ης Σεπτεμβρίου 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Απώλεια της δανικής ιθαγένειας), C‑689/21, EU:C:2023:626, σκέψη 30 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
82 Συναφώς, πρέπει εκ προοιμίου να απορριφθεί το επιχείρημα που προέβαλε προκαταρκτικώς η Δημοκρατία της Μάλτας ότι η εξέταση των διαδικασιών χορήγησης της ιθαγένειας των κρατών μελών πρέπει, σε αντίθεση με την εξέταση των περιπτώσεων απώλειας ή αφαίρεσης της ιθαγένειας αυτής, οι οποίες συνεπάγονται τη στέρηση των δικαιωμάτων που ένα πρόσωπο αντλεί από το δίκαιο της Ένωσης, να περιορίζεται στη διαπίστωση σημαντικών παραβιάσεων των αξιών ή των σκοπών της Ένωσης, οι οποίες έχουν γενικό και συστηματικό χαρακτήρα.
83 Πράγματι, ούτε το κείμενο των Συνθηκών ούτε η οικονομία τους επιτρέπουν να συναχθεί ότι βούληση των συντακτών τους ήταν να προβλέψουν, όσον αφορά τη χορήγηση της ιθαγένειας κράτους μέλους, εξαίρεση από την υποχρέωση τήρησης του δικαίου της Ένωσης, σύμφωνα με την οποία μόνον τέτοιου είδους σημαντικές παραβιάσεις των αξιών και των σκοπών της Ένωσης μπορούν να συνεπάγονται παραβίαση του δικαίου της Ένωσης όταν τα κράτη μέλη ασκούν τις σχετικές αρμοδιότητές τους. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν μπορεί να γίνει δεκτή μια τέτοια εξαίρεση δεδομένου ότι θα ισοδυναμούσε με περιορισμό των αποτελεσμάτων που συνδέονται με την υπεροχή του δικαίου της Ένωσης, η οποία αποτελεί ένα από τα ουσιώδη χαρακτηριστικά του δικαίου αυτού και, ως εκ τούτου, του συνταγματικού πλαισίου της Ένωσης [πρβλ. γνωμοδότηση 2/13 (Προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ), της 18ης Δεκεμβρίου 2014, EU:C:2014:2454, σκέψη 166].
84 Όσον αφορά την προβαλλόμενη παράβαση του άρθρου 20 ΣΛΕΕ και του άρθρου 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, παρατηρείται, κατ’ αρχάς, ότι, κατά το ίδιο το γράμμα του άρθρου 3, παράγραφος 2, ΣΕΕ, η Ένωση παρέχει στους πολίτες της χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης χωρίς εσωτερικά σύνορα, μέσα στον οποίο εξασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων χάρη στην ύπαρξη κατάλληλων μέτρων όσον αφορά τους ελέγχους στα εξωτερικά σύνορα, το άσυλο, τη μετανάστευση και την πρόληψη και καταπολέμηση της εγκληματικότητας.
85 Συναφώς, το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι τόσο η αρχή της αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ των κρατών μελών όσο και η αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης, η οποία εδράζεται στην πρώτη από τις αρχές αυτές, έχουν θεμελιώδη σημασία στο δίκαιο της Ένωσης, καθώς καθιστούν δυνατή τη δημιουργία και τη διατήρηση ενός χώρου χωρίς εσωτερικά σύνορα [γνωμοδότηση 2/13 (Προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ), της 18ης Δεκεμβρίου 2014, EU:C:2014:2454, σκέψη 191, και απόφαση της 29ης Ιουλίου 2024, Alchaster, C‑202/24, EU:C:2024:649, σκέψη 63].
86 Στην υλοποίηση του χώρου αυτού χωρίς εσωτερικά σύνορα συμβάλλει το δικαίωμα που παρέχουν άμεσα σε κάθε πολίτη της Ένωσης τα άρθρα 20, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, και 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, να κυκλοφορεί και να διαμένει ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών και του οποίου την άσκηση η οδηγία 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1612/68 και την κατάργηση των οδηγιών 64/221/ΕΟΚ, 68/360/ΕΟΚ, 72/194/ΕΟΚ, 73/148/ΕΟΚ, 75/34/ΕΟΚ, 75/35/ΕΟΚ, 90/364/ΕΟΚ, 90/365/ΕΟΚ και 93/96/ΕΟΚ (ΕΕ 2004, L 158, σ. 77, και διορθωτικά ΕΕ 2004, L 229, σ. 35, και ΕΕ 2005, L 197, σ. 34), αποσκοπεί, κατά πάγια νομολογία, να διευκολύνει (αποφάσεις της 12ης Μαρτίου 2014, O. και B., C‑456/12, EU:C:2014:135, σκέψη 35, της 18ης Δεκεμβρίου 2014, McCarthy κ.λπ., C‑202/13, EU:C:2014:2450, σκέψη 31, και της 22ας Φεβρουαρίου 2024, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C‑491/21, EU:C:2024:143, σκέψη 37).
87 Το δικαίωμα αυτό βρίσκει, επιπλέον, ειδική έκφραση στο άρθρο 45 ΣΛΕΕ περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων, στο άρθρο 49 ΣΛΕΕ περί ελευθερίας εγκατάστασης και στο άρθρο 56 ΣΛΕΕ περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών [πρβλ. απόφαση της 11ης Νοεμβρίου 2021, MH και ILA (Συνταξιοδοτικά δικαιώματα σε περίπτωση πτωχεύσεως), C‑168/20, EU:C:2021:907, σκέψη 61 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
88 Περαιτέρω, στους πολίτες της Ένωσης απονέμονται πολιτικά δικαιώματα για τη διασφάλιση της συμμετοχής τους στον δημοκρατικό βίο της Ένωσης, τα οποία προβλέπονται στα άρθρα 10 και 11 ΣΕΕ και εξειδικεύονται στα άρθρα 20, 22 και 24 ΣΛΕΕ. Πρόκειται, μεταξύ άλλων, για το δικαίωμα να υποβάλουν πρόταση πρωτοβουλίας, το δικαίωμα να αναφέρονται στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το δικαίωμα να προσφεύγουν στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή, το δικαίωμα να απευθύνονται στα θεσμικά και συμβουλευτικά όργανα της Ένωσης σε μία από τις επίσημες γλώσσες της Ένωσης, καθώς και το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας τους, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους.
89 Συναφώς, ασκώντας τα πολιτικά δικαιώματα που τους απονέμουν τα άρθρα 10 και 11 ΣΕΕ, οι πολίτες της Ένωσης μετέχουν άμεσα στον δημοκρατικό βίο της Ένωσης. Πράγματι, η λειτουργία της Ένωσης στηρίζεται στην αντιπροσωπευτική δημοκρατία, η οποία συγκεκριμενοποιεί την αξία της δημοκρατίας, ήτοι μία από τις αξίες στις οποίες, σύμφωνα με το άρθρο 2 ΣΕΕ, βασίζεται η Ένωση [πρβλ. αποφάσεις της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Puppinck κ.λπ. κατά Επιτροπής, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, σκέψη 65, της 19ης Νοεμβρίου 2024, Επιτροπή κατά Τσεχικής Δημοκρατίας (Δικαίωμα του εκλέγεσθαι και ιδιότητα μέλους πολιτικού κόμματος), C‑808/21, EU:C:2024:962, σκέψεις 114 και 115, και της 19ης Νοεμβρίου 2024, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Δικαίωμα του εκλέγεσθαι και ιδιότητα μέλους πολιτικού κόμματος), C‑814/21, EU:C:2024:963, σκέψεις 112 και 113]. Επομένως, η εκ μέρους των κρατών μελών άσκηση της αρμοδιότητάς τους να καθορίζουν τις προϋποθέσεις χορήγησης ιθαγένειάς τους επηρεάζει τη λειτουργία της Ένωσης ως κοινής έννομης τάξης.
90 Τέλος, η ιθαγένεια της Ένωσης παρέχει επίσης σε κάθε υπήκοο κράτους μέλους το δικαίωμα, το οποίο κατοχυρώνεται στο άρθρο 20, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ και συγκεκριμενοποιείται στο άρθρο 23 ΣΛΕΕ, να απολαύει, σε τρίτη χώρα στην οποία το εν λόγω κράτος μέλος δεν εκπροσωπείται, της διπλωματικής και προξενικής προστασίας των άλλων κρατών μελών, υπό τους ίδιους όρους που ισχύουν και έναντι των υπηκόων των κρατών αυτών.
91 Υπό το πρίσμα των διαφόρων αυτών δικαιωμάτων, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι οι διατάξεις περί ιθαγένειας της Ένωσης περιλαμβάνονται μεταξύ των θεμελιωδών διατάξεων των Συνθηκών οι οποίες, εντασσόμενες στο πλαίσιο του ειδικού συστήματος της Ένωσης, είναι διαρθρωμένες κατά τέτοιο τρόπο ώστε να συμβάλλουν στην υλοποίηση της διαδικασίας ολοκλήρωσης, η οποία αποτελεί τον λόγο ύπαρξης της ίδιας της Ένωσης, και συνιστούν, ως εκ τούτου, αναπόσπαστο τμήμα του συνταγματικού πλαισίου της [πρβλ. γνωμοδότηση 2/13 (Προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ), της 18ης Δεκεμβρίου 2014, EU:C:2014:2454, σκέψη 172].
92 Ομοίως, λαμβανομένου υπόψη τόσο του περιεχομένου των δικαιωμάτων που συνδέονται με την ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης, περί των οποίων γίνεται λόγος στις σκέψεις 86 έως 90 της παρούσας απόφασης, όσο και του γεγονότος ότι η ιδιότητα αυτή απορρέει αυτομάτως από την ιδιότητα του υπηκόου κράτους μέλους, το Δικαστήριο έχει επανειλημμένως κρίνει ότι η ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης συνιστά τη θεμελιώδη ιδιότητα των υπηκόων των κρατών μελών [πρβλ. αποφάσεις της 20ής Σεπτεμβρίου 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, σκέψη 31· της 18ης Ιανουαρίου 2022, Wiener Landesregierung (Ανάκληση διαβεβαιώσεως περί πολιτογράφησης), C‑118/20, EU:C:2022:34, σκέψεις 38 και 58 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 5ης Σεπτεμβρίου 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Απώλεια της δανικής ιθαγένειας), C‑689/21, EU:C:2023:626, σκέψεις 29 και 38 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
93 Επομένως, η ιθαγένεια της Ένωσης αποτελεί μία από τις κύριες εκφάνσεις αλληλεγγύης η οποία, όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 91 της παρούσας απόφασης, συνιστά το θεμέλιο της διαδικασίας ολοκλήρωσης και, κατά συνέπεια, αποτελεί μέρος της ταυτότητας της Ένωσης ως μιας ιδιαίτερης έννομης τάξης, την οποία τα κράτη μέλη αποδέχθηκαν με βάση την αρχή της αμοιβαιότητας (αποφάσεις της 15ης Ιουλίου 1964, Costa, 6/64, EU:C:1964:66, σ. 1191 έως 1206, και της 21ης Δεκεμβρίου 2021, Euro Box Promotion κ.λπ., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 και C‑840/19, EU:C:2021:1034, σκέψη 246).
94 Επιπλέον, δυνάμει της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, εναπόκειται σε κάθε κράτος μέλος, μεταξύ άλλων, να απέχει από κάθε μέτρο ικανό να θέσει σε κίνδυνο την υλοποίηση των στόχων της Ένωσης [απόφαση της 4ης Ιουλίου 2023, Meta Platforms κ.λπ. (Γενικοί όροι χρήσης κοινωνικού δικτύου), C‑252/21, EU:C:2023:537, σκέψη 53].
95 Επομένως, η άσκηση της αρμοδιότητας των κρατών μελών σε σχέση με τον καθορισμό των προϋποθέσεων χορήγησης της ιθαγένειας κράτους μέλους δεν είναι, όπως και η άσκηση της αρμοδιότητά τους σε σχέση με τον καθορισμό των προϋποθέσεων απώλειας της ιθαγένειας, άνευ ορίων. Ειδικότερα, η ιθαγένεια της Ένωσης στηρίζεται στις κοινές αξίες του άρθρου 2 ΣΕΕ και στην αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών μελών ότι κανένα από αυτά δεν ασκεί την εν λόγω αρμοδιότητα κατά τρόπο προδήλως ασυμβίβαστο με την ίδια τη φύση της ιθαγένειας της Ένωσης.
96 Συναφώς, από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι ο δεσμός της ιθαγένειας κράτους μέλους έχει ως θεμέλιο την ιδιαίτερη σχέση αλληλεγγύης και πίστης που υπάρχει μεταξύ του κράτους αυτού και των υπηκόων του καθώς και στην αμοιβαιότητα δικαιωμάτων και υποχρεώσεων [πρβλ. αποφάσεις της 17ης Δεκεμβρίου 1980, Επιτροπή κατά Βελγίου, 149/79, EU:C:1980:297, σκέψη 10, της 3ης Ιουλίου 1986, Lawrie-Blum, 66/85, EU:C:1986:284, σκέψη 27, της 26ης Απριλίου 2007, Αλεβίζος, C‑392/05, EU:C:2007:251, σκέψη 70, της 2ας Μαρτίου 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, σκέψη 51, και της 25ης Απριλίου 2024, Stadt Duisburg (Απώλεια της γερμανικής ιθαγένειας), C‑684/22 έως C‑686/22, EU:C:2024:345, σκέψη 37].
97 Στο ίδιο πνεύμα, από το ίδιο το γράμμα του άρθρου 20, παράγραφος 2, πρώτη περίοδος, ΣΛΕΕ προκύπτει ότι οι πολίτες της Ένωσης έχουν τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που προβλέπονται στις Συνθήκες. Κατά το άρθρο 20, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, η ιδιαίτερη σχέση αλληλεγγύης και πίστης που υφίσταται μεταξύ κάθε κράτους μέλους και των πολιτών του αποτελεί επίσης το θεμέλιο των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων που επιφυλάσσουν οι Συνθήκες στους πολίτες της Ένωσης.
98 Όσον αφορά τη δημιουργία μιας τέτοιας ιδιαίτερης σχέσης αλληλεγγύης και πίστης, από τη νομολογία που υπομνήσθηκε στη σκέψη 81 της παρούσας απόφασης προκύπτει ότι ο καθορισμός των προϋποθέσεων χορήγησης της ιθαγένειας κράτους μέλους δεν εμπίπτει στην αρμοδιότητα της Ένωσης, αλλά στην αρμοδιότητα κάθε κράτους μέλους το οποίο διαθέτει ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως κατά την επιλογή των εφαρμοστέων κριτηρίων, υπό την προϋπόθεση ότι τα κριτήρια αυτά εφαρμόζονται τηρουμένου του δικαίου της Ένωσης.
99 Πάντως, ένα κράτος μέλος αγνοεί προδήλως την απαίτηση μιας τέτοιας ιδιαίτερης σχέσης αλληλεγγύης και πίστης, η οποία χαρακτηρίζεται από την αμοιβαιότητα δικαιωμάτων και υποχρεώσεων μεταξύ του κράτους μέλους και των υπηκόων του, και, ως εκ τούτου, διαρρηγνύει την αμοιβαία εμπιστοσύνη στην οποία στηρίζεται η ιθαγένεια της Ένωσης, κατά παράβαση του άρθρου 20 ΣΛΕΕ και της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, όταν θεσπίζει και εφαρμόζει πρόγραμμα πολιτογράφησης που βασίζεται σε διαδικασία συναλλακτικού χαρακτήρα μεταξύ του εν λόγω κράτους μέλους και των προσώπων που υποβάλλουν αίτηση στο πλαίσιο του προγράμματος αυτού, κατά το πέρας της οποίας η ιθαγένεια του εν λόγω κράτους μέλους και, ως εκ τούτου, η ιδιότητ του πολίτη της Ένωσης χορηγείται κατ’ ουσίαν έναντι προκαθορισμένων πληρωμών ή επενδύσεων.
100 Πράγματι, ένα τέτοιο πρόγραμμα ισοδυναμεί με εμπορευματοποίηση της ιδιότητας του πολίτη κράτους μέλους και, κατ’ επέκταση, της ιδιότητας του πολίτη της Ένωσης, η οποία δεν συμβιβάζεται με την αντίληψη της εν λόγω θεμελιώδους ιδιότητας, όπως αυτή απορρέει από τις Συνθήκες.
101 Επιπλέον, υπενθυμίζεται ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να αναγνωρίζουν τα αποτελέσματα που προκύπτουν από την απονομή σε ορισμένο πρόσωπο, από άλλο κράτος μέλος, της ιθαγένειας του τελευταίου, με σκοπό την άσκηση των δικαιωμάτων και ελευθεριών που απορρέουν από το δίκαιο της Ένωσης [πρβλ. αποφάσεις της 7ης Ιουλίου 1992, Micheletti κ.λπ., C‑369/90, EU:C:1992:295, σκέψη 10, της 2ας Οκτωβρίου 2003, Garcia Avello, C‑148/02, EU:C:2003:539, σκέψη 28, και της 19ης Οκτωβρίου 2004, Zhu και Chen, C‑200/02, EU:C:2004:639, σκέψη 39]. Η πολιτογράφηση έναντι ανταλλάγματος, ήτοι έναντι προκαθορισμένων πληρωμών ή επενδύσεων, όχι μόνον αντιβαίνει στην αρχή της καλόπιστης συνεργασίας, αλλά είναι επίσης ικανή να κλονίσει την αμοιβαία εμπιστοσύνη στην οποία στηρίζεται η εν λόγω απαίτηση αναγνώρισης δεδομένου ότι η αμοιβαία εμπιστοσύνη συνδέεται με την παραδοχή ότι η χορήγηση της ιθαγένειας κράτους μέλους στηρίζεται σε ιδιαίτερη σχέση αλληλεγγύης και πίστης η οποία δικαιολογεί τη χορήγηση των δικαιωμάτων που απορρέουν, ειδικότερα, από την ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης.
102 Εν προκειμένω, από τις διατάξεις που διέπουν το πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές, οι οποίες υπομνήσθηκαν στη σκέψη 24 της παρούσας απόφασης, προκύπτει ότι οι προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται προκειμένου ένας επενδυτής να μπορεί να ζητήσει τη χορήγηση της μαλτέζικης ιθαγένειας είναι, πρώτον, η καταβολή ποσού ύψους 600 000 ή 750 000 ευρώ στη Μαλτέζικη Κυβέρνηση, δεύτερον, η αγορά κατοικίας ελάχιστης αξίας 700 000 ευρώ ή, εναλλακτικώς, η μίσθωση ενός τέτοιου ακινήτου έναντι ετήσιου μισθώματος τουλάχιστον 16 000 ευρώ για ελάχιστη περίοδο πέντε ετών, τρίτον, η δωρεά τουλάχιστον 10 000 ευρώ σε καταχωρισμένη ή άλλως εγκεκριμένη από τις αρχές φιλανθρωπική, πολιτιστική, αθλητική, επιστημονική, καλλιτεχνική ή φιλοζωική μη κυβερνητική οργάνωση ή οργανισμό, τέταρτον, η νόμιμη διαμονή στη Μάλτα για χρονικό διάστημα τουλάχιστον 36 μηνών, με τη διευκρίνιση ότι η διάρκεια αυτή μπορεί να μειωθεί σε δώδεκα μήνες εάν ο αιτών καταβάλει πρόσθετο ποσό ύψους 150 000 ευρώ και, πέμπτον, η επικύρωση της επιλεξιμότητας του ενδιαφερομένου και η παροχή άδειας για την υποβολή αίτησης πολιτογράφησης
103 Επομένως, πρώτον, από τις τρεις πρώτες προϋποθέσεις που θέτουν οι διατάξεις του προγράμματος του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές προκύπτει ότι καθοριστική θέση στο εν λόγω πρόγραμμα κατέχουν οι πληρωμές ή οι επενδύσεις για προκαθορισμένα ελάχιστα ποσά, πράγμα που υποδηλώνει ότι το πρόγραμμα αυτό ισοδυναμεί με εμπορευματοποίηση της ιθαγένειας κράτους μέλους, η οποία χορηγείται κατόπιν διαδικασίας συναλλακτικού χαρακτήρα.
104 Εντούτοις, πρέπει να εξεταστεί εάν ένας τέτοιος χαρακτηρισμός μπορεί να ανατραπεί από τις λοιπές προϋποθέσεις στις οποίες υπόκειται η χορήγηση της μαλτέζικης ιθαγένειας στο πλαίσιο του προγράμματος του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές.
105 Συναφώς, όσον αφορά, δεύτερον, την προϋπόθεση περί ελάχιστης περιόδου νόμιμης διαμονής στη Μάλτα πριν από τη χορήγηση ιθαγένειας, διαπιστώνεται εκ προοιμίου ότι η Επιτροπή αλυσιτελώς επικαλείται τα Passport Papers προς στήριξη του επιχειρήματός της ότι η προϋπόθεση αυτή αφορά αποκλειστικά την κατά τα ανωτέρω διαμονή του αιτούντος και όχι τη φυσική παρουσία του στο έδαφος της Μάλτας. Συγκεκριμένα, τα έγγραφα αυτά αφορούν το πρόγραμμα του 2014 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές, το οποίο δεν αποτελεί αντικείμενο της υπό κρίση προσφυγής.
106 Σε κάθε περίπτωση, από τις εξηγήσεις που παρέσχε η Δημοκρατία της Μάλτας προκύπτει ότι η προϋπόθεση περί προηγούμενης διαμονής στο έδαφος της Μάλτας, η οποία προβλέπεται στο πλαίσιο του προγράμματος του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές, αφορά τη νόμιμη διαμονή του αιτούντος. Πάντως, σύμφωνα με τα στοιχεία της δικογραφίας που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο, μια τέτοια προϋπόθεση δεν ισοδυναμεί με απαίτηση πραγματικής διαμονής στο έδαφος της Μάλτας, δεδομένου ότι η φυσική παρουσία του αιτούντος στο έδαφος αυτό απαιτείται μόνον κατά τη συλλογή βιομετρικών δεδομένων για την απόκτηση της άδειας διαμονής και για την παροχή του όρκου πίστης.
107 Η ανάλυση αυτή δεν αναιρείται από το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Μάλτας ότι οι αιτούντες των οποίων η αίτηση έγινε δεκτή είχαν φυσική παρουσία καθ’ όλη τη διάρκεια της νόμιμης διαμονής τους, δεδομένου ότι ο ισχυρισμός αυτός δεν ανταποκρίνεται στο περιγραφόμενο από το εν λόγω κράτος μέλος νομικό πλαίσιο και, επιπλέον, υποστηρίζεται από λίγα μόνον παραδείγματα.
108 Υπό τις συνθήκες αυτές, λαμβανομένης υπόψη της πολύ περιορισμένης παρουσίας στο έδαφος της Μάλτας που απαιτείται βάσει του προγράμματος του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η πραγματική διαμονή στο έδαφος αυτό εκλαμβάνεται από τη Δημοκρατία της Μάλτας ως ουσιώδες κριτήριο για τη χορήγηση της ιθαγένειας του εν λόγω κράτους μέλους στο πλαίσιο του ανωτέρω προγράμματος, το οποίο προστίθεται στο κριτήριο των προκαθορισμένων πληρωμών ή επενδύσεων περί των οποίων γίνεται λόγος στη σκέψη 103 της παρούσας απόφασης.
109 Το συμπέρασμα αυτό επιρρωννύεται, αφενός, από το γεγονός ότι η διάρκεια της περιόδου νόμιμης διαμονής πριν από τη χορήγηση της μαλτέζικης ιθαγένειας στο πλαίσιο του προγράμματος του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές μπορεί να μειωθεί από τρία έτη σε ένα με πρόσθετη πληρωμή 150 000 ευρώ, οπότε η ίδια η απαίτηση διαμονής φαίνεται να συνδέεται στενά με τον συναλλακτικό χαρακτήρα της χορήγησης μαλτέζικης ιθαγένειας στο πλαίσιο του προγράμματος αυτού με αντάλλαγμα προκαθορισμένες πληρωμές ή επενδύσεις.
110 Αφετέρου, το ίδιο συμπέρασμα συνάγεται και από τη σύγκριση στην οποία προέβη η Επιτροπή μεταξύ του προγράμματος του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές με τη «συνήθη» διαδικασία πολιτογράφησης δυνάμει του άρθρου 10, παράγραφος 1, του νόμου περί μαλτέζικης ιθαγένειας, το οποίο απαιτεί οι αιτούντες να έχουν διαμείνει στη Μάλτα «καθ’ όλη τη διάρκεια» δώδεκα μηνών πριν από την υποβολή της αίτησης πολιτογράφησης, αλλά και τουλάχιστον τέσσερα έτη κατά την τελευταία εξαετία πριν από τη δωδεκάμηνη αυτή περίοδο.
111 Πράγματι, από τη σύγκριση αυτή προκύπτει ότι, όταν η αίτηση ιθαγένειας δεν συνοδεύεται από προκαθορισμένες πληρωμές ή επενδύσεις, μόνον μια σαφώς μεγαλύτερη περίοδος πραγματικής διαμονής στη Μάλτα θεωρείται από τη Δημοκρατία της Μάλτας ικανή να επιτρέψει τη χορήγηση της μαλτέζικης ιθαγένειας.
112 Όσον αφορά, τρίτον, την τελευταία προϋπόθεση που μνημονεύεται στη σκέψη 102 της παρούσας απόφασης, η Δημοκρατία της Μάλτας υποστηρίζει ότι η διαδικασία ελέγχου της επιλεξιμότητας του αιτούντος συνίσταται στη διενέργεια εξακριβώσεων σχετικά με τον αιτούντα, τις επιχειρηματικές και εταιρικές σχέσεις του, την πολιτική του έκθεση, την πηγή της περιουσίας του, τη φήμη του, τα νομικά και κανονιστικά ζητήματα που τον αφορούν και τις σχετικές επιπτώσεις στο άμεσο περιβάλλον του.
113 Παρατηρείται ότι, σύμφωνα με τις διευκρινίσεις που παρέσχε η Δημοκρατία της Μάλτας, σκοπός, κατ’ ουσίαν, των ελέγχων αυτών είναι να διασφαλιστεί ότι η εφαρμογή του προγράμματος του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές δεν υπονομεύει ορισμένους σκοπούς δημοσίου συμφέροντος της Δημοκρατίας της Μάλτας, ιδίως τη δημόσια και εθνική ασφάλεια του εν λόγω κράτους μέλους, καθώς και την εικόνα του σε εσωτερικό και εξωτερικό επίπεδο. Αντιθέτως, οι έλεγχοι αυτοί δεν είναι σε θέση να ανατρέψουν τη διαπίστωση ότι το πρόγραμμα αυτό ισοδυναμεί με εμπορευματοποίηση της μαλτέζικης ιθαγένειας, η οποία χορηγείται κατόπιν διαδικασίας συναλλακτικού χαρακτήρα.
114 Πράγματι, σκοπός των εξακριβώσεων αυτών δεν είναι να εκτιμηθεί εάν η κατάσταση του αιτούντος δικαιολογεί τη χορήγηση σε αυτόν της μαλτέζικης ιθαγένειας, αλλά μόνον να προσδιοριστεί εάν ορισμένοι δεόντως προσδιορισμένοι κίνδυνοι εμποδίζουν τη χορήγηση της ιθαγένειας, παρά το γεγονός ότι ο αιτών είναι διατεθειμένος να προβεί σε πληρωμές ή επενδύσεις προκειμένου να καταστεί δυνατή η πλήρωση των τριών πρώτων προϋποθέσεων περί των οποίων γίνεται λόγος στη σκέψη 102 της παρούσας απόφασης. Η λειτουργία την οποία επιτελούν κατ’ αυτόν τον τρόπο οι εν λόγω έλεγχοι συνεπάγεται τον περιορισμό του πεδίου εφαρμογής του προγράμματος του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές, χωρίς ωστόσο να αναιρεί τον συναλλακτικό χαρακτήρα του προγράμματος αυτού.
115 Η Δημοκρατία της Μάλτας υποστηρίζει επίσης ότι το πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές λαμβάνει υπόψη ορισμένα συνδετικά στοιχεία των αιτούντων με τη Μάλτα, όπως οι επενδύσεις στην τοπική οικονομία, η ένταξη στον κοινωνικό ιστό μέσω των επενδύσεών τους ή ακόμη οι μελλοντικοί δεσμοί που θα μπορούσαν να αναπτυχθούν μεταξύ των αιτούντων και της Δημοκρατίας της Μάλτας μετά τη χορήγηση της ιθαγένειας.
116 Συναφώς, αφενός, από κανένα στοιχείο της δικογραφίας που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο δεν μπορεί να συναχθεί ότι το πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές προβλέπει ειδική και συγκεκριμένη εξέταση της σημασίας ορισμένων επενδύσεων προκειμένου να διαπιστωθεί η ύπαρξη και η ένταση των δεσμών του αιτούντος με τη Δημοκρατία της Μάλτας ή προκειμένου να καταστεί δυνατή η ανάπτυξη τέτοιων δεσμών με το εν λόγω κράτος μέλος, διαφορετική από την εξέταση σχετικά με την πλήρωση των προϋποθέσεων τις οποίες προβλέπουν οι διέπουσες το πρόγραμμα αυτό διατάξεις, όπως υπομνήσθηκαν στη σκέψη 102 της παρούσας απόφασης.
117 Αφετέρου, όσον αφορά το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Μάλτας ότι λαμβάνει υπόψη τους δεσμούς που θα μπορούσε να αναπτύξει ο αιτών στο πλαίσιο του προγράμματος του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές μετά την απόφαση πολιτογράφησης, επισημαίνεται ότι από τις διευκρινίσεις που παρέσχε το εν λόγω κράτος μέλος προκύπτει ότι οι εθνικές αρχές μπορούν να αφαιρέσουν τη μαλτέζικη ιθαγένεια που έχει χορηγηθεί στο πλαίσιο του προγράμματος αυτού για τρεις λόγους, ήτοι για μη τήρηση ουσιαστικής υποχρέωσης προβλεπόμενης από την εφαρμοστέα νομοθεσία, για ύπαρξη απειλής για την εθνική ασφάλεια ή για εμπλοκή του ενδιαφερομένου σε συμπεριφορά ιδιαιτέρως επιζήμια για τα συμφέροντα της Δημοκρατίας της Μάλτας.
118 Ως εκ τούτου, μολονότι, κατά τη διάρκεια των πέντε ετών από την ημερομηνία πολιτογράφησης, οι μαλτέζικες αρχές μεριμνούν, κατ’ ουσίαν, ώστε οι αιτούντες να εξακολουθούν να πληρούν τις προϋποθέσεις πολιτογράφησής τους, εντούτοις, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι το πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές περιλαμβάνει προϋπόθεση η οποία πρέπει να πληρούται μετά την απόφαση πολιτογράφησης, πέραν των προϋποθέσεων που μνημονεύονται στη σκέψη 102 της παρούσας απόφασης.
119 Τέταρτον και τελευταίον, από τα αποσπάσματα ιστοτόπων εγκεκριμένων φορέων που προωθούν το πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές, τα οποία προσκόμισε η Επιτροπή ως παράρτημα του δικογράφου της προσφυγής, προκύπτει ότι το πρόγραμμα αυτό παρείχε στους δυνητικούς αιτούντες το «δικαίωμα διαμονής, σπουδών και εργασίας σε μία από τις 27 χώρες της Ένωσης», καθώς και την «ιθαγένεια χώρας της [Ένωσης] για ολόκληρη την οικογένεια του αιτούντος, συμπεριλαμβανομένων των άγαμων και οικονομικά εξαρτώμενων τέκνων ηλικίας κάτω των 29 ετών, καθώς και των γονέων ηλικίας άνω των 55 ετών». Μολονότι η Δημοκρατία της Μάλτας υποστηρίζει ότι οι δραστηριότητες τρίτων ιδιωτών δεν μπορούν να καταλογιστούν στις μαλτέζικες αρχές, εντούτοις, το εν λόγω κράτος μέλος δεν αμφισβητεί ότι τα αποσπάσματα αυτά προέρχονται από ιστοτόπους εγκεκριμένων φορέων στο πλαίσιο της εφαρμογής του προγράμματος του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές, οι οποίοι διαδραματίζουν συναφώς ουσιώδη ρόλο στον βαθμό που οι αιτήσεις πολιτογράφησης στο πλαίσιο του προγράμματος αυτού μπορούν να υποβληθούν μόνον μέσω των εν λόγω φορέων.
120 Ως εκ τούτου, το πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές παρουσιάστηκε δημοσίως από τη Δημοκρατία της Μάλτας ως πρόγραμμα πολιτογράφησης το οποίο παρέχει κυρίως τα πλεονεκτήματα που απορρέουν από την ιθαγένεια της Ένωσης, ιδίως το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής στα άλλα κράτη μέλη. Η παρουσίαση αυτή συμβάλλει στη διαπίστωση ότι, μέσω του προγράμματος αυτού, το εν λόγω κράτος μέλος θέσπισε διαδικασία συναλλακτικού χαρακτήρα που ισοδυναμεί με εμπορευματοποίηση της ιθαγένειας κράτους μέλους, εκμεταλλευόμενο τα δικαιώματα που συνδέονται με την ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης ούτως ώστε να προωθήσει τη διαδικασία αυτή.
121 Κατά συνέπεια, διαπιστώνεται ότι η Δημοκρατία της Μάλτας, θεσπίζοντας και εφαρμόζοντας το πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές βάσει του άρθρου 10, παράγραφος 9, του νόμου περί της μαλτέζικης ιθαγένειας, το οποίο θεσπίζει διαδικασία πολιτογράφησης συναλλακτικού χαρακτήρα με αντάλλαγμα προκαθορισμένες πληρωμές ή επενδύσεις και ισοδυναμεί, επομένως, με εμπορευματοποίηση της ιθαγένειας κράτους μέλους καθώς και, κατ’ επέκταση, της ιδιότητας του πολίτη της Ένωσης, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 20 ΣΛΕΕ και από το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ.
Επί των δικαστικών εξόδων
122 Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Δημοκρατία της Μάλτας ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα σύμφωνα με το σχετικό αίτημα της Επιτροπής.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφασίζει:
1) Η Δημοκρατία της Μάλτας, θεσπίζοντας και εφαρμόζοντας θεσμοθετημένο πρόγραμμα χορήγησης ιθαγένειας σε επενδυτές, όπως το Maltese Citizenship by Naturalisation for Exceptional Services by Direct Investment (χορήγηση μαλτέζικης ιθαγένειας με πολιτογράφηση λόγω παροχής εξαίρετων υπηρεσιών μέσω άμεσων επενδύσεων), βάσει του άρθρου 10, παράγραφος 9, του Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) [νόμου περί μαλτέζικης ιθαγένειας (κεφάλαιο 188 των νόμων της Μάλτας)], όπως τροποποιήθηκε με τον Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) [νόμο για την τροποποίηση αριθ. 2 του νόμου περί μαλτέζικης ιθαγένειας (νόμος XXXVIII του 2020)] και την Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) [κανονιστική απόφαση του 2020 σχετικά με τη χορήγηση ιθαγένειας λόγω παροχής εξαίρετων υπηρεσιών (παράγωγη νομοθεσία 188.06 των νόμων της Μάλτας)], το οποίο θεσπίζει διαδικασία πολιτογράφησης συναλλακτικού χαρακτήρα με αντάλλαγμα προκαθορισμένες πληρωμές ή επενδύσεις και ισοδυναμεί, επομένως, με εμπορευματοποίηση της ιθαγένειας κράτους μέλους καθώς και, κατ’ επέκταση, της ιδιότητας του πολίτη της Ένωσης, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 20 ΣΛΕΕ και από το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ.
2) Καταδικάζει τη Δημοκρατία της Μάλτας στα δικαστικά έξοδα.
(υπογραφές)
