ΟΗΕ: Από τον Οργανισμό της Ελπίδας στον Οργανισμό της Αδυναμίας

Υπάρχουν στιγμές στην ιστορία ενός διεθνούς οργανισμού κατά τις οποίες δε χρειάζεται να διαβάσει κανείς εκθέσεις, ψηφίσματα και διπλωματικές ανακοινώσεις για να αντιληφθεί ότι κάτι έχει πάει βαθιά στραβά. Αρκεί να κοιτάξει τις εικόνες. Και οι εικόνες που βλέπουμε αυτές τις μέρες από την αίθουσα όπου συνεδριάζει η 81η Γενική Συνέλευση (Γ.Σ.) του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών στην έδρα του στη Νέα Υόρκη είναι αποκαρδιωτικές.

Πίσω από τις μεγαλόστομες ομιλίες, τα χειροκροτήματα, τις διμερείς συναντήσεις και τις φωτογραφίες υπάρχει ένα όλο και πιο βασανιστικό ερώτημα: Τι μπορεί πραγματικά να κάνει σήμερα ο ΟΗΕ όταν η διεθνής ειρήνη και ασφάλεια απειλούνται;
Θα λέγαμε, δυστυχώς, όλο και λιγότερα. Όχι επειδή ο ΟΗΕ δε χρειάζεται. Αλλά επειδή ο ΟΗΕ, όπως έχει εξελιχθεί, συχνά αδυνατεί να κάνει αυτό για το οποίο δημιουργήθηκε.

Η μεγαλύτερη θεσμική αδυναμία βρίσκεται στην “καρδιά” του συστήματος, στο Συμβούλιο Ασφαλείας (Σ.Α.). Πέντε χώρες, Ηνωμένες Πολιτείες, Ρωσία, Κίνα, Γαλλία και Ηνωμένο Βασίλειο διαθέτουν το δικαίωμα αρνησικυρίας. Σύμφωνα με το άρθρο 27 του Καταστατικού Χάρτη, για τις ουσιαστικές αποφάσεις απαιτούνται εννέα θετικές ψήφοι και η σύμφωνη ψήφος των μονίμων μελών. Ένα μόνο «όχι» αρκεί για να απορρίψει μια απόφαση.

Το βέτο είχε μια ιστορική λογική, το 1945! Οι μεγάλες δυνάμεις που είχαν κερδίσει τον Β’ Παγκόσμιο Πόλεμο δε θα αποδέχονταν έναν οργανισμό που θα μπορούσε να λάβει αποφάσεις εναντίον τους και στο μυαλό του προέδρου Ρούσβελτ ήταν να κυριαρχούν «οι 5 Χωροφύλακες του Κόσμου».

Όμως ο κόσμος του 1945 δεν υπάρχει πλέον, αλλά η θεσμική αρχιτεκτονική παραμένει σχεδόν απαράλλακτη. Η Ρωσία μπορεί να εμποδίζει αποφάσεις για την Ουκρανία, οι ΗΠΑ μπορούν να μπλοκάρουν αποφάσεις για τη Γάζα ή ακόμα και να εμποδίζουν άλλες πρωτοβουλίες.

Τα επίσημα στοιχεία του ΟΗΕ καταγράφουν επανειλημμένες αποτυχίες σχεδίων αποφάσεων λόγω βέτο. Μόνο την περίοδο 2016-2025 καταγράφηκαν 49 βέτο, έναντι μόλις 19 την προηγούμενη δεκαετία.

Έχουμε δηλαδή ένα Σ.Α. που συνεδριάζει ασταμάτητα για πολέμους τους οποίους αδυνατεί να σταματήσει. Συνεδριάσεις χωρίς αποφάσεις. Ψηφίσματα χωρίς εφαρμογή. Εκκλήσεις χωρίς συνέπειες.

Και οι πόλεμοι συνεχίζονται

Ουκρανία, Γάζα, Σουδάν, Μιανμάρ, Κονγκό και τόσες άλλες κρίσεις. Ο ΟΗΕ είναι παρών ως οργανισμός ανθρωπιστικής βοήθειας, ως μηχανισμός παρακολούθησης, ως πλατφόρμα διαλόγου, δυστυχώς μέχρι εκεί. Αλλά ως μηχανισμός συλλογικής ασφάλειας εμφανίζει βαθιά θεσμική αδυναμία.

Ο ΟΗΕ δε “λείπει” απ’ όλες αυτές τις κρίσεις. Το πρόβλημα είναι σοβαρότερο! Είναι παρών χωρίς να διαθέτει πάντοτε τη δυνατότητα να επιβάλει την πολιτική του παρουσία. Και αυτό δημιουργεί ένα επικίνδυνο χάσμα ανάμεσα στη διεθνή νομιμότητα και την πραγματικότητα.

Όταν ο ΟΗΕ μπορούσε να κάνει τη διαφορά

Και εδώ βρίσκεται η ειρωνεία. Ο ΟΗΕ δεν ήταν πάντοτε αυτός ο αδύναμος γραφειοκρατικός μηχανισμός. Υπήρξαν γενικοί γραμματείς που απέδειξαν ότι ο θεσμός μπορεί να αποκτήσει πολιτικό βάρος όταν η ηγεσία του διαθέτει όραμα, προσωπικότητα, ανεξαρτησία και διαπραγματευτική ικανότητα.

Το πλέον χαρακτηριστικότερο παράδειγμα είναι ο Σουηδός Dag Hammarskjöld! Κατά την κρίση του Σουέζ το 1956, δεν περιορίστηκε σε δηλώσεις… ανησυχίας όπως οι περισσότεροι που τον διαδέχθηκαν. Εργάστηκε παρασκηνιακά, διαπραγματεύθηκε και συνέβαλε στη δημιουργία της United Nations Emergency Force (UNEF), της πρώτης μεγάλης ειρηνευτικής δύναμης του ΟΗΕ. Μέσα σε εξαιρετικά σύντομο χρονικό διάστημα δημιουργήθηκε ένας μηχανισμός που συνέβαλε στην κατάπαυση των εχθροπραξιών και στην αποχώρηση των βρετανικών και γαλλικών δυνάμεων.

Μέχρι τον Απρίλιο του 1957 η Διώρυγα του Σουέζ είχε αποκατασταθεί στην πλήρη λειτουργία της. Αυτός ήταν ΟΗΕ με πολιτική πρωτοβουλία και επιχειρησιακή δράση. Για την ιστορία να πούμε ότι σκοτώθηκε τον Σεπτέμβριο 1961 ευρισκόμενος σε ειρηνευτική αποστολή όταν το αεροσκάφος του κάτω από άγνωστες συνθήκες κατέπεσε στο Κονγκό.

Ένα δεύτερο παράδειγμα είναι ο Περουβιανός Javier Pérez de Cuéllar. Κατά τη θητεία του συνέβαλε σε μια σειρά σημαντικών διπλωματικών επιτυχιών. Την ανεξαρτησία της Ναμίμπια, τον τερματισμό του πολέμου Ιράν-Ιράκ, την απελευθέρωση Αμερικανών ομήρων στον Λίβανο, την ειρηνευτική συμφωνία στην Καμπότζη και την ειρηνευτική συμφωνία στο Ελ Σαλβαδόρ.

Ιδιαίτερα χαρακτηριστική είναι η περίπτωση Ιράν-Ιράκ. Μετά από σχεδόν οκτώ χρόνια πολέμου, οι δύο χώρες με τη διαμεσολάβησή του συμφώνησαν το 1988 σε κατάπαυση του πυρός και σε απευθείας συνομιλίες υπό την αιγίδα του γενικού γραμματέα. Ακολούθησε η ανάπτυξη της UNIIMOG για την επιτήρηση και επαλήθευση της κατάπαυσης του πυρός και της αποχώρησης των δυνάμεων. Δεν ήταν εύκολο ούτε θεαματικό. Ήταν όμως διπλωματία που παρήγαγε αποτέλεσμα.

Ακόμη και σε μεταγενέστερη εποχή υπάρχουν παραδείγματα κάποιας αποτελεσματικής διαμεσολάβησης. Το 2008, μετά τη βίαιη πολιτική κρίση στην Κένυα με ενδεχόμενες περιφερειακές επιπτώσεις στην ασφάλεια, ο τότε γ.γ. Κόφι Ανάν από την Γκάνα ανέλαβε κομβικό ρόλο στη διαμεσολάβηση. Στις 28 Φεβρουαρίου επιτεύχθηκε συμφωνία για κυβέρνηση συνασπισμού μεταξύ του Mwai Kibaki και του Raila Odinga.

Αυτά είναι τα παραδείγματα που πρέπει να θυμόμαστε όταν συζητούμε για το μέλλον του ΟΗΕ. Δε χρειαζόμαστε έναν ΟΗΕ που απλώς παρακολουθεί τις κρίσεις. Χρειαζόμαστε έναν ΟΗΕ που μπορεί να παρεμβαίνει αποτελεσματικά σε αυτές.

Το Κυπριακό

Και για τον Ελληνισμό υπάρχει ένα ακόμη οδυνηρό παράδειγμα, η Κύπρος. Η UNFICYP βρίσκεται στο νησί από το 1964, ενώ η κατοχή του 36% της Μεγαλονήσου συνεχίζεται μετά την εισβολή του 1974 μέχρι σήμερα. Τουλάχιστον τρεις γενικοί γραμματείς ενεπλάκησαν ανεπιτυχώς με διάφορα σχέδια, τα οποία όμως ευνοούσαν τους τουρκικούς στρατηγικούς στόχους.

Ο ΟΗΕ αντιμετωπίζει το Κυπριακό ως διακοινοτικό πρόβλημα, παραβλέποντας ότι πρόκειται για πρόβλημα εισβολής και κατοχής ενός κυρίαρχου μέλους του Οργανισμού. Τραγικές θα λέγαμε ότι ήταν όλες οι εμπλοκές του António Guterres, ο οποίος επιχείρησε πρόσφατα νέα επανεκκίνηση, πραγματοποιώντας επίσκεψη στην Κύπρο και προαναγγέλλοντας νέα συνάντηση 5+1. Βέβαια, η ευθύνη για το αδιέξοδο βαρύνει την Τουρκία, της οποίας απώτερος σκοπός είναι ο πολιτικός έλεγχος όλης της Κύπρου, αλλά εδώ επισημαίνουμε τη δομική ανεπάρκειά του.

Στην Κύπρο, ο ΟΗΕ κινδυνεύει να γίνει περισσότερο διαχειριστής του διά των τουρκικών όπλων status quo παρά μηχανισμός υπέρβασης αυτού και επανένωσης του νησιού με την αποχώρηση των κατοχικών δυνάμεων.

Και μετά ήρθε η περίπτωση Αμπάς

Και σαν να μην έφτανε αυτή η θεσμική αδυναμία, ήρθε και ένα εξαιρετικά συμβολικό περιστατικό. Ο Παλαιστίνιος πρόεδρος Μαχμούντ Αμπάς δε βρίσκεται στη Νέα Υόρκη για δεύτερη συνεχόμενη χρονιά, καθώς οι Ηνωμένες Πολιτείες δεν του χορήγησαν βίζα.

Η ίδια η Γραμματεία του ΟΗΕ αναφέρει ότι οι ΗΠΑ αρνήθηκαν ή ανακάλεσαν θεωρήσεις Παλαιστινίων εκπροσώπων ενόψει της 80ής και 81ης Συνόδου και υπενθυμίζει ότι η Συμφωνία Έδρας προβλέπει τη διευκόλυνση της πρόσβασης των αντιπροσώπων στην έδρα του Οργανισμού.

Η Γ.Σ. αναγκάστηκε να υιοθετήσει ειδική ρύθμιση, ώστε ο πρόεδρος της Παλαιστίνης να μπορεί να απευθυνθεί μέσω μαγνητοσκοπημένου μηνύματος. Εδώ δεν πρόκειται απλώς για το αν συμφωνεί κανείς με τον Αμπάς ή με την παλαιστινιακή πολιτική.

Το ζήτημα είναι θεσμικό: Μπορεί το κράτος που φιλοξενεί την έδρα του ΟΗΕ να καθορίζει ποιος θα μπορεί να φτάσει σε αυτήν; Και αν η απάντηση είναι ναι στην πράξη, τότε τι απομένει από την υποτιθέμενη ανεξαρτησία του Οργανισμού;

Η γραφειοκρατία πάνω από την αποστολή

Υπάρχει όμως και ένα ακόμη πρόβλημα. Ο ΟΗΕ έχει εξελιχθεί σε έναν τεράστιο διεθνή διοικητικό μηχανισμό. Χιλιάδες υπάλληλοι, διευθύνσεις, υπηρεσίες, προγράμματα, ειδικοί απεσταλμένοι, αποστολές, επιτροπές, ομάδες εργασίας, εκθέσεις και υποεκθέσεις.

Όλα αυτά έχουν τη χρησιμότητά τους. Αλλά φαίνεται ότι ο οργανισμός υπηρετεί περισσότερο τη δική του διοικητική επιβίωση παρά την αρχική αποστολή του. Να μετράει επιτυχίες με βάση τον αριθμό των συνεδριάσεων, των αποστολών και των εκθέσεων, αντί με βάση το ερώτημα. Σταμάτησε ένας πόλεμος; Προστατεύθηκαν άμαχοι; Εφαρμόστηκε μια συμφωνία; Αποτράπηκε μια σύγκρουση; Λύθηκε ένα πρόβλημα; Αυτά πρέπει να είναι τα πραγματικά κριτήρια επιτυχίας.

Μήπως ήρθε η ώρα να μετασχηματιστεί ο ΟΗΕ;

Είναι άχρηστος ο ΟΗΕ όπως θεατρικά κραυγάζει ο αμετροεπής πρόεδρος της Αργεντινής Ξαβιέ Μιλέι; Όχι, τον χρειαζόμαστε περισσότερο από ποτέ. Σε έναν κόσμο με πολέμους, πυρηνικά όπλα, τεχνητή νοημοσύνη, κυβερνοπόλεμο, ενεργειακές κρίσεις, τρομοκρατία, κλιματικές πιέσεις και μαζικές μετακινήσεις πληθυσμών, η ανάγκη ενός παγκόσμιου οργανισμού είναι μεγαλύτερη από το 1945.

Αυτό που δεν μπορούμε πλέον να δεχτούμε είναι έναν ΟΗΕ σχεδιασμένο για τον κόσμο του 1945 και υποχρεωμένο να λειτουργήσει στον κόσμο του 2026. Χρειάζεται μετασχηματισμός.

Πρώτον, μεταρρύθμιση του Συμβουλίου Ασφαλείας. Η εκπροσώπηση πρέπει να αντανακλά τον σημερινό κόσμο. Η Αφρική, η Ασία και η Λατινική Αμερική δεν μπορούν να παραμένουν ουσιαστικά υποεκπροσωπούμενες σε ένα όργανο που αποφασίζει για την παγκόσμια ειρήνη.

Δεύτερον, περιορισμός της κατάχρησης του βέτο. Το βέτο δεν μπορεί να λειτουργεί ως μηχανισμός προστασίας ενός μόνιμου μέλους όταν το ίδιο ή σύμμαχός του εμπλέκεται άμεσα σε μια κρίση.

Τρίτον, ισχυρότερη ανεξαρτησία του γενικού γραμματέα. Ο γενικός γραμματέας πρέπει να μπορεί να αναλαμβάνει πρωτοβουλίες πριν η κρίση μετατραπεί σε πόλεμο. Ο Hammarskjöld έδειξε τι μπορεί να σημαίνει αυτό στην πράξη.

Τέταρτον, λιγότερη γραφειοκρατία, περισσότερη επιχειρησιακή αποτελεσματικότητα αλλά και λιγότερη αυτοαναφορικότητα και περισσότερη αξιολόγηση αποτελεσμάτων.

Τέλος, αναβάθμιση της προληπτικής διπλωματίας. Ο ΟΗΕ πρέπει να επενδύσει περισσότερο στην πρόληψη και λιγότερο στη διαχείριση των ερειπίων μετά την έκρηξη μιας σύγκρουσης.

Αντί επιλόγου

Ο ΟΗΕ δεν πρέπει να καταργηθεί. Πρέπει να ξαναγεννηθεί.

Η 81η Γενική Συνέλευση, όπως και η επόμενη, δεν πρέπει να γίνει απλώς άλλη μία εβδομάδα μεγαλόστομων λόγων. Πρέπει να αποτελέσει αφορμή για μια δύσκολη συζήτηση.

Ο ΟΗΕ βρίσκεται σε παρακμή επειδή δεν προσαρμόστηκε. Η διεθνής πραγματικότητα άλλαξε. Η κατανομή ισχύος άλλαξε. Οι πόλεμοι άλλαξαν. Οι απειλές άλλαξαν. Η τεχνολογία άλλαξε. Η παγκόσμια οικονομία άλλαξε.

Ο θεσμός όμως έμεινε σε μεγάλο βαθμό εγκλωβισμένος στη λογική του 1945. Ο Hammarskjöld απέδειξε ότι ένας γ.γ. μπορεί να δημιουργήσει νέους μηχανισμούς όταν οι παλιοί δεν επαρκούν. Ο Pérez de Cuéllar απέδειξε ότι η αθόρυβη διπλωματία μπορεί να τερματίσει πολέμους.

Το ζητούμενο σήμερα είναι να υπάρξει ξανά αυτή η πολιτική βούληση. Γιατί ο κόσμος δε χρειάζεται έναν ακόμη οργανισμό που θα καταγράφει τις αποτυχίες της διεθνούς κοινότητας. Χρειάζεται έναν οργανισμό που θα μπορεί να παρεμβαίνει όταν η διεθνής κοινότητα αποτυγχάνει.

Η πραγματική δεν είναι να σωθεί ο σημερινός ΟΗΕ, αλλά να δημιουργηθεί ο ΟΗΕ που χρειάζεται ο κόσμος του αύριο.